Cinq ans après l’accord de Paris, qui fixe l’objectif de limiter le réchauffement climatique en dessous de 2°C, et si possible de 1,5°C, par rapport au niveau préindustriel, le secrétaire général de l’Onu, António Guterres, appelait, le 12 décembre, le monde «à déclarer l’état d’urgence climatique». La faute, selon lui, à des engagements de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) insuffisants et non respectés.
Les réactions ne se sont pas fait attendre. L’Union européenne s’est ainsi engagée à réduire de 55% – contre 40% auparavant – ses émissions de GES d’ici 2030 par rapport au niveau de 1990. Ce sera même 68% de réduction pour le Royaume-Uni. Les États-Unis ont promis, par la voix de leur président élu, Joe Biden, d’atteindre la neutralité climatique d’ici 2050.
Quant au Luxembourg, son objectif de réduire ses émissions de GES de 55% d’ici 2030 par rapport au niveau de 2005 et d’atteindre la neutralité carbone d’ici 2050, fixé dans le plan énergie et climat adopté l’été dernier, est enfin inscrit dans une loi, adoptée par les députés le 8 décembre.
Des effets mitigés
Et il était temps. Car le constat du secrétaire général de l’Onu s’applique aussi au Luxembourg, les efforts du pays en matière de politique climatique ayant pour le moment des effets plutôt mitigés.
Dans son dernier examen environnemental du Luxembourg, l’OCDE constate qu’en 2017, les émissions de GES ont diminué de 21% depuis 2005, «grâce à un recours accru à des combustibles moins émetteurs et une baisse des ventes de carburants routiers aux non-résidents». Mais le rapport note que «l’économie luxembourgeoise est malgré tout l’une des plus intenses en carbone» et que, pour atteindre ses objectifs, le pays «devra renforcer les mesures en faveur du climat et des énergies renouvelables».
Un renforcement des mesures d’autant plus nécessaire que, lorsque l’on observe les émissions de GES du pays depuis 1990, elles sont pour le moins fluctuantes: de 12.741 tonnes équivalent CO2 en 1990, les émissions de GES diminuent jusqu’en 1998, pour remonter à un niveau supérieur à 1990 en 2005 (13.009), et à nouveau redescendre jusqu’en 2016, pour finalement augmenter ces deux dernières années (10.547 en 2018). La dynamique ne semble donc pas parfaitement cohérente et vertueuse.
Il faut néanmoins remettre ces chiffres dans le contexte d’une croissance démographique très forte dans le pays depuis 1990, avec une augmentation de plus de 50% de la population ces 30 dernières années. Ainsi, selon les chiffres de l’OCDE, les émissions de GES par habitant ont presque été divisées par deux depuis 1990 – une amélioration franche, bien qu’aussi fluctuante, et même si le niveau atteint stagne désormais depuis 2016.
Le dernier rapport de la Commission européenne sur l’évaluation des politiques climatiques des États membres, publié en novembre 2020, s’attache, de son côté, à évaluer la différence entre les objectifs de réduction des émissions par rapport à 2005 et les projections de ces émissions en 2030 si les mesures ne sont pas modifiées. Or, le résultat est accablant: dans cette hypothèse, le Luxembourg serait 24% en dessous des objectifs qu’il s’est fixés. La deuxième pire différence de l’UE après Malte. À titre de comparaison, avec les mesures actuelles, l’UE manquerait ses objectifs de 10%.
Des mesures prometteuses
Mais tout n’est pas négatif dans le rapport de la Commission. Et c’est là où intervient la loi climat. Car la Commission calcule aussi les projections des émissions en 2030 dans le cas où les mesures planifiées par les plans climat (PNEC) des États membres sont effectivement mises en œuvre. Et, dans ce cas, le Luxembourg dépasserait de 13% ses objectifs pour 2030. Bien mieux que l’UE dans son ensemble, qui ne les dépasserait «que» de 3%.
Avec la loi climat, qui donne un cadre légal aux objectifs définis dans le PNEC, le Luxembourg passe donc d’un statut de cancre à celui d’élève exemplaire. Mais encore faut-il qu’il tienne ses promesses. Et c’est bien ce qui inquiète les contempteurs de la loi, qui s’interrogent au sujet de l’un de ses instruments principaux: les objectifs sectoriels.
L’idée part du principe que tous les secteurs économiques n’ont pas la même incidence sur le climat. Et, à partir de ce constat, vise à leur confier des objectifs différents de réduction des émissions de GES selon leur impact.
Des objectifs sectoriels sans engagements
Or, si les secteurs sont bien nommés dans la loi – les industries manufacturières, de l’énergie et de la construction; les transports; les bâtiments résidentiels et tertiaires; l’agriculture et la sylviculture; ainsi que le traitement des déchets et des eaux usées –, aucun objectif de réduction ne leur est attribué.
Les députés, qui ont voté à une très nette majorité pour l’adoption de la loi (54 voix pour, les 2 députés Déi Lénk s’abstenant et les 4 députés ADR votant contre), n’ont pas manqué lors du débat public de noter cette absence et de s’étonner que le règlement d’exécution qui doit fixer ces objectifs n’ait toujours pas été adopté. D’autant plus qu’aucune date butoir n’a été fixée pour son adoption.
«Cette répartition des engagements de réduction pour les différents secteurs est presque l’élément le plus important d’une loi de protection climatique efficace!», s’insurge dans un communiqué le Mouvement écologique (Meco). «Je fais confiance au gouvernement et à la ministre du Climat, (Déi Gréng), pour fixer ces objectifs dans les meilleurs délais», tente de rassurer le rapporteur de la loi climat, (Déi Gréng).
Une absence qui serait due à un manque de consensus au sein de la coalition gouvernementale et à des divergences entre les ministères, croit savoir le Meco, qui juge que «la bagarre politique se poursuit dans les coulisses».
Pas de contraintes juridiques
Autre source d’inquiétudes: qu’est-il prévu si les objectifs ne sont pas atteints? «Aucun objectif juridiquement contraignant n’est fixé pour chaque secteur», déplore le Meco, qui constate en outre qu’aucune contre-mesure immédiate n’est prévue en cas d’objectifs non atteints. Ainsi, selon la loi, si un secteur n’atteint pas ses objectifs sur une année, la différence peut être reportée sur une autre année. Ou simplement portée au crédit d’un autre secteur qui aurait dépassé ses objectifs.
Si on n’atteint pas nos objectifs, il faudra réévaluer nos instruments et travailler davantage.
Le député François Benoy assure que «si on n’atteint pas nos objectifs, il faudra réévaluer nos instruments et travailler davantage». D’où d’ailleurs la création dans la loi d’un observatoire du climat, constitué de scientifiques, et chargé d’évaluer l’efficacité des politiques climatiques et d’émettre des recommandations. Ainsi que l’existence d’un comité interministériel chargé, au niveau du gouvernement, d’opérer une évaluation quasi permanente des instruments de la politique climatique.
Mais il n’est pas certain que cela suffise à rassurer le Meco, qui juge que la politique de protection du climat reste manifestement «subordonnée à la politique budgétaire, économique et à d’autres considérations à court terme. Cette loi ne garantit en aucun cas que ces réductions seront effectivement réalisées», tranche-t-il.
Déjà obsolète?
Si l’association Natur&Ëmwelt s’inquiète de même de l’absence d’objectifs législatifs précis et contraignants pour les secteurs, elle s’interroge par ailleurs sur le timing de cette loi: alors que l’Onu vient d’appeler les pays à revoir à la hausse leurs ambitions et que l’UE a pris des engagements plus forts, n’est-elle pas d’ores et déjà obsolète?
Cela ne change rien, assure le premier conseiller au ministère de l’Environnement, André Weidenhaupt: «Le Luxembourg avait déjà anticipé en se fixant un objectif plus ambitieux.» Le PNEC fixait en effet un objectif de 55% de réduction d’ici 2030, quand l’UE ne réclamait à l’époque du Luxembourg qu’une réduction de 40%.
Dans tous les cas, la politique climatique du pays sera amenée à évoluer dans les années à venir. La loi climat fixe ainsi elle-même la nécessité de présenter un nouveau PNEC tous les 10 ans. «La crise climatique doit vraiment être notre première préoccupation», assure François Benoy. «On ne peut pas se reposer en se disant: voilà, on a fait notre travail. Il n’est jamais fini», constate-t-il.
Mais le temps presse. Dans son rapport 2020 sur l’écart entre les besoins et les perspectives en matière de réduction des émissions, le Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE) constate que, en l’état actuel des choses, le monde se dirige tout droit vers une augmentation des températures de plus de 3°C. Bien loin des objectifs de l’accord de Paris.
Cet article est issu de la newsletter Paperjam Green, le rendez-vous mensuel pour suivre l’actualité verte au Luxembourg.