POLITIQUE & INSTITUTIONS — Politique

Interview de Michel TURK

«Un exercice de longue haleine»



Michel Turk: «Nous avons toujours été dans la ligne de mire en matière de transparence, et c’est donc un très bon point que nous soyons désormais considérés comme des bons élèves de la classe.» (Photo: Matic Zorman)

Michel Turk: «Nous avons toujours été dans la ligne de mire en matière de transparence, et c’est donc un très bon point que nous soyons désormais considérés comme des bons élèves de la classe.» (Photo: Matic Zorman)

Michel Turk est le «Monsieur Gafi» du Luxembourg. Il détaille les challenges que pose la visite prévue à l’automne 2020.

Quel est votre rôle dans le cadre de la visite du Gafi?

Michel Turk. – «Je suis détaché de la Cellule de renseignement financier (CRF) pour la coordination nationale de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (LB/FT) et chargé de la délégation auprès du Gafi. Le détachement est prévu pour trois ans, sachant que j’ai commencé le 15 juillet 2018. J’aurai le plaisir d’assister à la remise du rapport du Gafi, qui aura en principe lieu à la fin de l’été 2021.

Pour ce qui est de la coordination nationale, il s’agit d’animer le comité de prévention du blanchiment et du financement du terrorisme, mis en place en 2009 dans le cadre du troisième cycle d’évaluations du Gafi. Le comité est un forum d’échanges, qui dispose aussi de groupes de travail où l’on débat concrètement de propositions.

Qui fait partie de ce comité?

«Lors de la dernière visite du Gafi, il a été reproché au Luxembourg d’avoir une coordination nationale un peu trop informelle. Le ministre de la Justice et des Finances de l’époque a donc pris un règlement ministériel pour mettre en place ce comité formel de coordination, qui rassemble des membres des secteurs public et privé.

Du côté du secteur public se retrouvent les régulateurs, les autorités judiciaires, le ministère des Finances et celui de la Justice, tandis que les 'autorégulateurs' comme les avocats, les notaires, les huissiers, les réviseurs d’entreprises, les experts-comptables et les représentants des organisations professionnelles (ABBL, Alfi, Alco, Chambre de commerce, Chambre des métiers) représentent le secteur privé.

Le Gafi considère que la lutte LB/FT est un travail collectif.
Michel Turk

Michel Turk,  Ministère de la Justice

Il existe également un secrétariat exécutif dédié au comité, qui fait partie du ministère de la Justice et compte six membres.

À quelle fréquence se réunit le comité?

«En moyenne, il se réunit toutes les six semaines. Le Gafi considère que la lutte LB/FT est un travail collectif. Beaucoup d’acteurs y contribuent, que ce soit au niveau de la prévention, de la détection ou des poursuites. Il faut donc mettre ces différents acteurs autour de la table pour que tout le monde tire du même côté. Le comité est en cela un levier d’efficacité important.

Quant à la coordination, elle est permanente. Elle n’a pas été mise en place uniquement dans l’optique de la visite du Gafi. L’évaluation nationale des risques sera d’ailleurs mise à jour par le comité de coordination, en fonction du niveau de risque identifié, des nouveaux risques, des éventuelles lacunes et des remèdes, pour former une stratégie nationale.

Pouvez-vous nous en dire plus sur cette nouvelle évaluation nationale des risques?

«La dernière évaluation a été finalisée en septembre 2018 et les travaux pour sa mise à jour débuteront en janvier 2020. Elle comprend deux parties: les menaces et les vulnérabilités. L’exposition du Luxembourg consiste moins en une exposition domestique qu’en une exposition qui vient de l’étranger, du fait des capitaux qui transitent par notre place financière.

Concernant les vulnérabilités, nous analysons les acteurs et les produits susceptibles d’être utilisés pour le blanchiment dans chaque secteur d’activité. L’étude des menaces et des vulnérabilités nous permet de déterminer un risque inhérent. Nous regardons ensuite tout le dispositif en place en matière de lutte LB/FT: c’est ce que l’on appelle les facteurs de mitigation. Lorsque vous retranchez les mesures de mitigation des risques inhérents, vous obtenez in fine le risque résiduel.

Le but du Gafi n’est pas de dire qu’avoir un risque élevé est répréhensible.
Michel Turk

Michel Turk,  Ministère de la Justice

Mais le but du Gafi n’est pas de dire qu’avoir un risque élevé est répréhensible. L’objectif des standards n’est ainsi pas d’éviter les risques, mais de les identifier, de les évaluer et d’en être conscients pour parvenir à tempérer ces risques. Au final, là où les risques sont élevés, il faut mettre les moyens. Cette approche transpire à travers toute la méthodologie du Gafi.

Quelle est justement la méthodologie du Gafi?

«Les risques sont évalués au niveau national. Il revient ensuite aux régulateurs de faire leur propre évaluation de risques par rapport aux entités qu’ils surveillent afin d’intensifier ou d’espacer leurs contrôles. Cette approche basée sur les risques s’applique aussi aux professionnels, qui doivent effectuer cette même catégorisation avec leurs clients. Et si certains présentent des risques élevés, il faut aller plus loin dans la vigilance: mettre les dossiers plus fréquemment à jour, vérifier les informations de plus près, etc.

Qu’est-ce qui a évolué en termes de dispositifs et de process depuis la dernière visite en 2010?

«Lors du troisième cycle d’évaluations, nous avons surtout regardé si notre législation était conforme aux 40 recommandations du Gafi.

Il y avait, à l’époque, beaucoup de lacunes dans notre législation. En matière de sanctions financières internationales, aucun dispositif légal national n’existait, le Luxembourg se reposait sur les dispositifs de l’Union européenne.

Un dispositif national a été mis en place depuis. Des progrès conséquents ont aussi été faits en matière de transparence des personnes morales. Et nous sommes allés encore plus loin avec le Registre des bénéficiaires effectifs (RBE), dont les informations seront même mises à disposition du grand public.

Comment se déroulera concrètement la visite du Gafi?

«L’équipe d’évaluation comporte huit personnes. Cinq évaluateurs viendront d’autres pays. Ils sont soit membres du Gafi, soit membres d’autres organisations régionales du même type. Ils seront épaulés par trois membres du secrétariat du Gafi. Cette équipe viendra sur place en octobre/novembre 2020. Des bureaux seront mis à leur disposition.

Il n’est plus question de produire uniquement des statistiques quantitatives, le Gafi regarde aussi la valeur qualitative du système mis en place.
Michel Turk

Michel Turk,  Ministère de la Justice

Les évaluateurs demanderont à s’entretenir avec des représentants de la lutte anti-blanchiment, parmi les autorités publiques et le monde professionnel. Ils auront déjà identifié un certain nombre de points à approfondir et cibleront leurs interlocuteurs en fonction de cela.

Pour se faire une image complète, un 'échantillon représentatif ' du secteur privé sera auditionné. C’est à moi, en tant que coordinateur, de trouver des 'volontaires' pour échanger avec les évaluateurs.

Quelles différences y aura-t-il par rapport à la visite précédente?

«Avant la visite sur place, deux questionnaires devront être soumis au Gafi. Le premier concerne la conformité technique aux 40 recommandations. Le second se focalise sur l’efficacité et vérifie si le dispositif de lutte anti-blanchiment produit bien les résultats immédiats demandés. Il s’agit là de la grande nouveauté et du grand défi de ce quatrième cycle d’évaluations. Le premier devrait faire environ 200 pages; pour le second, certains pays ont frôlé les 1.000 pages. J’espère que nous n’arriverons pas jusque-là…

Il n’est donc plus question de produire uniquement des statistiques quantitatives, le Gafi regarde aussi la valeur qualitative du système mis en place. Le premier questionnaire sera remis six mois avant la visite sur place, et le deuxième trois mois avant. Lors de la visite sur place, nous serons donc plus ou moins fixés sur la conformité technique.

Ce nouveau questionnaire vous fait-il craindre davantage le résultat?

«Suivant les résultats obtenus, différentes procédures sont mises en œuvre: un suivi régulier ou un suivi renforcé. Depuis que le facteur d’efficacité a été introduit, le nombre de suivis renforcés s’est accru. Mais cela permet aussi de se remettre en cause: nous avons tous de belles législations, mais produisent-elles effectivement les résultats escomptés? Beaucoup de pays ont peiné à démontrer les résultats et à convaincre les évaluateurs du bien-fondé de leurs systèmes. Nous ferons donc de notre mieux.

Nous ne savons jamais à l’avance qui sera désigné comme évaluateur.
Michel Turk

Michel Turk,  Ministère de la Justice

La nationalité des évaluateurs du Gafi peut-elle influencer leurs conclusions?

«Nous ne savons jamais à l’avance qui sera désigné comme évaluateur. Le monde financier étant largement imprégné de la culture anglophone, si nous avons un évaluateur anglophone pour analyser la place financière, il aura peut-être une vue différente des choses.

À l’inverse, pour le judiciaire, selon que l’évaluateur a un background de droit civil ou de droit pénal, cela peut aboutir à une appréciation différente.

Dans tous les cas, la première règle pour un évaluateur consiste à ne pas comparer avec ce qui se fait dans son pays d’origine, mais bien par rapport aux standards du Gafi.

Que reste-t-il encore à faire d’ici la visite, dans un peu moins d’un an?

«C’est maintenant la dernière ligne droite. Ce n’est plus le temps des grandes réformes législatives. Nous devons désormais finaliser les questionnaires. Celui sur la conformité technique est déjà bien avancé, et nous attendons la loi de transposition de la 5e directive AML pour consolider les différents apports. Quant aux travaux concernant le questionnaire sur l’efficacité, ils vont commencer.

Le Luxembourg est considéré comme «conforme pour l’essentiel», selon le Forum mondial sur la transparence. Qu’est-ce que cela vous inspire?

«C’est une très bonne chose. Nous avons toujours été dans la ligne de mire en matière de transparence, et c’est donc un très bon point que nous soyons désormais considérés comme des bons élèves de la classe.

Êtes-vous aujourd’hui en mesure de dire que toutes les entreprises ont mis en place un dispositif LB/FT et ont éprouvé son efficacité?

«Les professionnels ont, en tout cas, l’obligation de faire une évaluation des risques depuis la 4e directive AML et la transposition en droit luxembourgeois, qui a consacré le principe d’approche basée sur les risques. C’est au régulateur de vérifier que tous les professionnels sont bien en ligne avec cette réglementation. Cela dit, cet exercice n’est pas une fin en soi.

Ce qui est important pour démontrer notre efficacité au Gafi tient dans le fait que, s’il y a des manquements, il faut les constater et les sanctionner.
Michel Turk

Michel Turk,  Ministère de la Justice

Car l’idée de cette nouvelle approche basée sur les risques peut permettre à un professionnel de fonctionner de manière plus rationnelle et de faire des économies, le but étant d’arriver à une bonne affectation des ressources. Qui dit catégorisation de risques en risques élevés, moyens ou faibles, dit concentration des moyens sur les risques élevés.

La CSSF a relevé plusieurs manquements dans l’application de l’approche basée sur les risques. Est-ce un point d’inquiétude?

«Ce qui est important pour démontrer notre efficacité au Gafi tient dans le fait que, s’il y a des manquements, il faut les constater et les sanctionner. Le Gafi peut être compréhensif, pour peu que le régulateur arrive à démontrer qu’il a bien pris les mesures nécessaires pour faire respecter la loi.

Ce n’est évidemment pas une bonne chose si des professionnels appliquent mal la législation, mais ce serait encore pire si le régulateur ne prenait pas les choses en main. Il faut donc arriver à démontrer que le système fonctionne et qu’on agit lorsqu’il y a des défaillances.

Les lourdes sanctions délivrées ces dernières années par la CSSF jouent donc en sa faveur?

«Oui, car lors du troisième cycle d’évaluations, il nous a été reproché d’appliquer des sanctions qui n’étaient pas suffisamment efficaces et dissuasives.

Comment expliquez-vous l’explosion de déclarations de soupçons auprès de la Cellule de renseignement financier?

«Cela vient en partie du fait que des entreprises de paiement prestent désormais depuis le Luxembourg dans toute l’Union européenne. Les déclarations de soupçons, qui sont réalisées dans le pays d’établissement des sociétés, peuvent alors concerner toute l’UE. La CRF a adapté ses outils de travail: un processus informatique a été mis en place pour permettre de recevoir ces déclarations en très grand nombre, les traiter et les échanger avec les autres États membres concernés.

En cas d’évaluation négative, nous serons placés en suivi renforcé et il faudra alors rendre compte plus fréquemment et plus en détail.
Michel Turk

Michel Turk,  Ministère de la Justice

Les professionnels se servent également d’outils d’intelligence artificielle, qui permettent de limiter le nombre de 'faux positifs', tandis que la CRF s’en sert pour analyser les transactions en actifs virtuels. L’autre risque, qui peut être redoutable pour la lutte anti-blanchiment, ce sont les 'faux négatifs', à savoir ce que la machine ne voit pas et qu’elle aurait dû voir.

Quels messages avez-vous à faire passer aux entreprises à quelques mois de la visite?

«Les conseils sont toujours les mêmes, avec ou sans visite: appliquez la loi et travaillez sur l’approche basée sur les risques, qui est vraiment fondamentale. Elle est bien intégrée dans les pays anglo-saxons, mais elle doit encore s’ancrer dans les mentalités dans les autres pays.

Quelles bonnes pratiques d’autres pays ont justement pu vous inspirer?

«Nous avons effectivement regardé ce qui s’était fait dans d’autres pays pour réaliser notre première évaluation des risques. Mais il n’y a pas de formule one size fits all, car les pays adaptent leur évaluation selon leurs risques. Nous examinons néanmoins ce que font les pays qui ont des économies similaires, ouvertes, avec une grande place financière et une petite taille.

Quels risques représente cette nouvelle visite pour le Luxembourg et pour sa Place en cas de mauvais résultats?

«En cas d’évaluation négative, nous serons placés en suivi renforcé et il faudra alors rendre compte plus fréquemment et plus en détail. Il existe aussi un autre processus lorsque les résultats sont franchement mauvais. Dans ce cas, c’est un groupe de travail du Gafi, l’International Cooperation Review Group (ICRG), qui place le pays sur les listes dites 'grise' ou 'noire'.

L’inconvénient d’être considéré comme un pays 'à risques', c’est que les pays qui ont des relations d’affaires avec vous doivent prendre plus de précautions.
Michel Turk

Michel Turk,  Ministère de la Justice

L’inconvénient d’être considéré comme un pays 'à risques', c’est que les pays qui ont des relations d’affaires avec vous doivent prendre plus de précautions. Pour une place financière comme le Luxembourg, nous n’avons évidemment aucune envie de figurer sur une liste. Après la dernière visite, nous étions sous le coup d’une procédure de suivi. Nous avons remédié aux défaillances et nous en sommes sortis, mais la nouveauté de l’évaluation de l’efficacité demeure un défi.

Comment expliquez-vous que les différents acteurs refusent de communiquer sur leur préparation à la visite du Gafi?

«Il s’agit d’un processus technique, et il serait mal vu par le Gafi que cela devienne un débat politique. Nous évitons donc qu’il y ait des communications à tort et à travers. Le but de la coordination nationale est justement de parler d’une voix. Ce qui est un peu particulier au Luxembourg, c’est l’intérêt des médias pour le sujet, qui est plus développé que dans d’autres pays.

Nous vous sentons très serein, ce qui contraste plutôt avec la nervosité de la Place. Comment expliquez-vous ce paradoxe?

«Je suis quelqu’un de zen! Plus sérieusement, c’est un exercice de longue haleine, un sport d’endurance. C’est une évaluation qui demande beaucoup de travail et d’efforts, donc ça ne sert à rien de s’agiter.»