ENTREPRISES & STRATÉGIES — Architecture + Real Estate

Crise du logement

Quel impact aura le Pacte logement 2.0?



Martin Schnögass et Eric Rosin d’act360° conseillent les promoteurs et les communes dans le cadre du Pacte logement 2.0. (photo: act360°)

Martin Schnögass et Eric Rosin d’act360° conseillent les promoteurs et les communes dans le cadre du Pacte logement 2.0. (photo: act360°)

Alors que le Pacte logement 2.0 adopté à la Chambre des députés en juillet dernier vise à stimuler la création de logements abordables au Luxembourg, paperjam.lu a demandé aux consultants d’act360°, Martin Schnögass et Eric Rosin, quelles sont les conséquences directes de ce partenariat repensé entre l’État et les communes.

Quels sont les plus grands changements qu’implique la mise en application du Pacte logement 2.0?

Martin Schnögass. – «Nous avons identifié quatre grands points de changement pour les développeurs. Tout d’abord, le nombre de mètres carrés destinés au logement abordable va augmenter. Dans le cadre d’une construction d’immeuble comptant plus de 25 unités dans un plan d’aménagement particulier ‘nouveau quartier’ (PAP NQ), les promoteurs sont déjà obligés de mettre à disposition 10% de la surface construite brute (SCB) dediée au logement pour le logement abordable. Avec le Pacte logement 2.0, ce pourcentage augmente, et peut aller jusqu’à 20%, voire 30%. Ces niveaux (30%) existaient déjà auparavant, mais uniquement dans le cas où les surfaces concernées se trouvaient dans le plan sectoriel logement. En contrepartie, le coefficient de densité est révisé et augmente de 10%, sans qu’il y ait besoin d’introduire une modification du plan d’aménagement général (PAG). Cette augmentation du coefficient de densité vise à compenser le terrain qui est cédé à la commune pour les logements abordables.

Eric Rosin. – «Par exemple, si on construit dans une zone reclassée plus de 25 unités de logement avec une surface de 2.000m2 (SCB logement), le promoteur devra désormais en céder 20% à la commune, soit 400m2, pour le logement abordable. Il lui reste donc 1.600m2 de surface disponible pour le marché libre, qui peuvent être augmentés de 10% pour la compensation. Ce qui amène à 1.760m2 de surface destinée au logement pouvant être vendus librement sur le marché.

Dans votre exemple, il y a donc une perte de bénéfice pour le promoteur. N’y a-t-il pas par conséquent un risque que le développeur choisisse de vendre encore plus cher les mètres carrés construits, y compris ceux pour le logement abordable, pour pallier ces surfaces qui lui échappent?

E.R.: «Il n’y a pas que la perte de surface, il y a une autre grande modification qui a un impact non négligeable sur les revenus des promoteurs: la modification des prix de vente des surfaces destinées au logement abordable. Ces prix seront désormais fixés en fonction du coût de la construction. Pour le moment, il n’existe pas encore de réglementation officielle pour définir les prix de vente des surfaces destinées au logement abordable. Jusqu’à présent, ils étaient déterminés en fonction des prix de l’Observatoire de l’habitat, auxquels on retirait entre 10 et 20%. Dans le futur, ce ne sera plus le cas, car les logements abordables devront être vendus à la commune au prix de la construction. Ceci inclut toutefois un petit pourcentage pour la gestion de projet réalisée par le promoteur. Mais il n’est pas encore indiqué clairement comment cela sera calculé. On se référera probablement au cahier des charges pour les logements abordables, dont la dernière version a été publiée en juillet de cette année. Nous avons eu toutefois connaissance récemment du fait que quelques communes, comme la Ville de Luxembourg, envisagent de donner un prix forfaitaire pour le logement, y compris pour la construction.

Si on se réfère au cahier des charges, cela signifie que le prix est fixé au début du projet, donc sur un devis estimatif. Est-ce que des ajustements sont envisagés pour correspondre au prix réel et final de la construction? Nous avons vu ces dernières semaines que les prix des matériaux peuvent être très fluctuants, par exemple…

M.S.: «À ce jour, le prix est effectivement fixé au moment de la signature de la convention initiale avec la commune, soit au début du projet. Un ajustement du prix n’est pas encore envisagé, mais il est possible que cette piste soit étudiée. Cette question de la cession est réglée par l’article 29 bis de la loi de 2004, pour laquelle un règlement grand-ducal doit encore être écrit.

Nous avons parlé de la construction, mais qu’en est-il des terrains? Sont-ils pris en compte dans le prix de vente de ces logements abordables à la commune?

M.S.: «Les terrains ne sont en effet pas pris en compte dans ce prix de vente, qui est déterminé uniquement par rapport au coût de la construction. Le fait de pouvoir profiter d’une augmentation du coefficient de densité sur l’ensemble du projet est censé couvrir cette mise à disposition du terrain pour les logements abordables.

E.R.: «Il est intéressant de noter toutefois que même si le degré de densité change, il n’est pas nécessaire ici de demander une modification du PAG, ce qui devrait normalement être le cas. Cela évite alors une procédure administrative et technique supplémentaire, et donc une perte potentielle de temps et d’argent.

Vous avez cité l’augmentation du pourcentage de logements abordables, le changement de calcul du prix d’achat de ces logements… Quel est le troisième grand impact que vous avez identifié?

E.R.: «Il est prévu à l’avenir que le plan de réalisation des logements et un cahier des charges soient joints à la convention entre le promoteur et la commune. Jusqu’à présent, seuls les prix de vente et les modalités de construction étaient stipulés. Par contre, nous ne savons pas encore précisément à quel moment ces documents doivent être introduits. La loi parle de ‘convention plurielle’, donc qui se met en place en plusieurs étapes. Aujourd’hui, nous ne connaissons pas encore précisément le contenu de ces conventions et les différentes étapes de mise en œuvre. Mais cela viendra. En tout cas, nous interprétons cette nouvelle demande comme un garde-fou pour éviter les cas extrêmes, par exemple des appartements livrés bruts ou la création de surfaces non adaptées à la demande.

Et quel est le quatrième point?

M.S.: «Le quatrième point est le profil de l’acheteur des logements abordables. Jusqu’à présent, le promoteur vendait habituellement les logements à coûts modérés directement aux ménages éligibles. Il se pouvait que les communes achetassent aussi ces logements. Dans la nouvelle loi, les surfaces de logement abordable sont exclusivement cédées à la commune. Si la commune ne souhaite pas ou ne peut pas acquérir ces surfaces, alors le bénéficiaire de la vente devient le ministère du Logement. Ce dernier peut acheter en direct ou via les promoteurs publics qui sont la SNHBM et le Fonds du logement. L’objectif est que ces surfaces fassent partie du parc immobilier public.

Les communes vont devoir investir pour acquérir ces nouvelles surfaces de logement. Vont-elles recevoir des subsides de la part de l’État pour y parvenir?

E.R.: «Il existait déjà des subventions étatiques définies par la loi modifiée du 25 février 1979 concernant l’aide au logement à la pierre, qui restent en place. Le Pacte logement 2.0 est un instrument supplémentaire. Les communes peuvent bénéficier de subsides supplémentaires, mais qui sont très encadrés. Au moment de la convention initiale entre l’État et les communes (dans le cadre du Pacte logement 2.0), ces dernières doivent dresser un état des lieux lié au logement, mais aussi à la qualité résidentielle. À partir de cet état des lieux, des objectifs communaux et des champs d’action sont à définir. Tout ceci fait partie du programme d’action local logement (PAL). À partir du PAL, les projets liés au logement doivent être définis. Ces projets doivent être par la suite mis en œuvre dans le cadre d’une deuxième convention. Si tout ce processus est respecté et que les résultats correspondent aux objectifs, alors les communes peuvent recevoir des subsides pour les financer.

Pouvez-vous détailler les subsides qui peuvent être demandés par les communes?

M.S.: «Au moment de la signature de la convention initiale entre la commune et l’État, la commune peut recevoir une dotation de 25€ par nouvel habitant dans sa commune, avec un minimum de 100.000€ et un maximum de 500.000€. Ceci est seulement valable pour les communes qui signent la convention initiale encore en 2021.

Ensuite, la commune peut recevoir une dotation de 10.000€ par unité de logement se situant sur son territoire et dont l’acquisition ou la réalisation bénéficie d’une participation financière sur base d’une convention signée entre le 1er janvier 2020 et le 31 décembre 2020 par le ministre dans le cadre des aides à la construction d’ensembles prévues par la loi modifiée du 25 février 1979 concernant l’aide au logement. Ce montant s’élève à 19.000€ à partir de 2022 pour chaque unité dont une convention est signée entre le 1er janvier et le 31 décembre de l’année précédente. Enfin, à partir de 2022, la commune reçoit une prime de 2.500€ par an et par logement pour tout logement se situant sur son territoire et compris dans le cadre de la gestion locative sociale.

E.R.: «Tous ces subsides sont attribués sous forme de budgets théoriques qui pourront par la suite être utilisés dans le cadre de la réalisation de projets planifiés et approuvés par le ministère du Logement.

Pourriez-vous nous donner des exemples de projets qui pourraient être financés par ces subsides?

M.S.: «Les projets doivent répondre à une de ces trois catégories:

- l’acquisition d’immeubles, les projets d’équipements publics et collectifs, comme des écoles, des crèches, des maisons relais, des terrains pour construire d’autres logements abordables, etc.;

- des projets qui concernent le cadre de vie et la rénovation urbaine. On parle là de construction d’aires de jeu ou de réaménagement de places publiques, par exemple;

- enfin, il y a des projets qui sont en relation avec les ressources humaines, la communication et les dynamiques sociales. Ce sont par exemple des projets de participation citoyenne, des coûts liés à des études de faisabilité ou encore des prestations d’urbanistes ou d’architectes.

Voyez-vous des points faibles dans cette nouvelle loi?

M.S.: «L’idée du Pacte logement 2.0 est de conclure un contrat avec les communes pour créer du logement, pour augmenter le foncier appartenant à la main publique et pour améliorer la qualité résidentielle des communes. Beaucoup de points restent encore ouverts actuellement, mais devraient être couverts par les deux règlements grand-ducaux qui sont pris en référence dans la loi et qui sont encore en cours d’élaboration. Un autre point intéressant sera de voir si la nouvelle réglementation aura un impact sur le prix de vente des surfaces dédiées au marché libre.»

Beaucoup de communes n’ont pas la capacité de développer elles-mêmes des projets de logement abordable. Il est probable que certaines d’entre elles achètent des terrains et confient leur développement à la SNHBM ou au Fonds du logement, qui sont déjà fort occupés et vont avoir du mal à prendre en charge ces projets supplémentaires…

E.R.: «Le grand défi actuel est de trouver des surfaces disponibles pour la construction. Elles existent, mais ne sont pas sur le marché. Toutefois, certaines communes ont en effet du patrimoine foncier et peuvent décider de le développer. Pour le moment, le ministère du Logement préfère que les unités de logement abordable soient propriétés de l’État et pour cela, il y a une tendance à occuper surtout les promoteurs publics pour la création de ces logements. Toutefois, il est vrai que si ces nouveaux projets sont uniquement confiés à la SNHBM ou au Fonds du logement, on risque d’arriver aux limites de leurs capacités. Il pourrait alors être intéressant d’ouvrir la construction de logements abordables à d’autres acteurs. La loi prévoit déjà que des promoteurs privés tels que des asbl, le Kierchefong, des fondations ou des sociétés à impact sociétal puissent aussi être subventionnés pour la construction de logements abordables. Dans d’autres pays, comme en Belgique, au Royaume-Uni ou aux Pays-Bas, le marché du logement abordable est ouvert à d’autres acteurs comme les fonds d’investissement. Il y a beaucoup de personnes actives sur le marché qui ont aussi une réflexion de respect humain et de responsabilité sociale. Ce serait intéressant d’ouvrir le marché et de réfléchir à intégrer le plus grand nombre d’acteurs possible dans la création de logements abordables.»