Monsieur Gramegna, en mars dernier, les journaux belges De Tijd et Le Soir publiaient leur enquête «LuxFiles». Selon celle-ci, les Belges les plus fortunés auraient créé des sociétés au Luxembourg avec des actifs à hauteur de 48 milliards d’euros. Dans l’immédiat, vous n’avez pas réagi. Pourquoi?

«Je n’ai pas réagi dans l’immédiat parce qu’il n’y avait aucune urgence à réagir devant des informations qui sont d’une grande banalité. Banalité, car il s’agit d’informations qui figurent dans le Registre de commerce et des sociétés et qui sont donc accessibles au public. Dès lors, nous ne nous trouvons pas dans un contexte qui devrait donner lieu à une polémique.

Dans l’Union européenne, nous avons la libre circulation des biens, des services, des personnes et des capitaux. Ce sont des grands principes et acquis de la construction européenne. Ces articles de presse semblent vouloir remettre en cause le bien-fondé de ces principes. Grâce à ces quatre libertés, toute personne ou entreprise peut ouvrir un compte ou établir une société dans un autre État membre de l’Union européenne, sans que cela ne doive éveiller quelque soupçon que ce soit. Évidemment, il importe que chacun soit en règle avec le fisc dans son pays de résidence. C’est évident.

J’ajouterais que depuis plusieurs années, le Luxembourg a abandonné le secret bancaire et nous sommes parmi les pays qui adoptent le plus rapidement les standards internationaux, ensemble avec les autres États membres. Il y a donc un échange d’informations automatiques, sur demande ou spontané, avec les autorités belges, avec les autres États membres de l’UE et avec de très nombreux autres pays dans le monde, de l’OCDE et au-delà.

Est-ce que ce type d’article reflète un combat perdu d’avance?

«Je pense que les médias ressassent beaucoup d’anciennes histoires. Ici, les données remontent à 2016. Beaucoup d’initiatives ont été mises en œuvre en 2015, 2016 et 2017, donc nous sommes dans une phase de transition.

Le fait, par exemple, d’avoir signé un accord de non-double imposition, tout nouveau, avec la France, prouve que les pays reconnaissent nos efforts et, contrairement au passé, nous sommes désormais très rarement critiqués par nos pays partenaires.

Partagez-vous l’avis de votre collègue, le ministre de l’Économie, Étienne Schneider (LSAP), selon lequel le Luxembourg ne ferait plus la promotion du modèle économique, dit des «boîtes aux lettres», même s’il reconnaît qu’il en existe encore? Ou iriez-vous jusqu’à rejoindre le ministre des Affaires étrangères, Jean Asselborn (LSAP), qui disait qu’il n’y en aurait plus?

«C’est un sujet qu’il faut bien expliquer. Pour commencer, une société de participations n’est pas une société 'boîte aux lettres'. C’est une société qui a une activité: celle de détenir des participations, et il en existe sur toute la terre.

Il existe d’autres sociétés qui sont des coquilles vides, de véritables sociétés 'boîtes aux lettres' qui, dans le passé, pouvaient servir à quelque chose, mais qui, aujourd’hui, avec les nouvelles règles de l’OCDE et de l’Union européenne, ne servent plus à rien.

Alors, il en existe encore, elles n’ont pas toutes été fermées, vraisemblablement. Mais elles ne servent plus à rien.

Selon Bloomberg, Volkswagen serait dans le viseur de la Commission européenne en matière d’aide d’État illégale. Avez-vous reçu des demandes d’informations de Bruxelles?

«Nous coopérons toujours avec la Commission européenne quand elle nous demande des informations sur des entreprises. Nous n’avons pas tendance à commenter ou à confirmer des noms d’entreprises, parce que les demandes d’informations ne débouchent pas toujours – heureusement d’ailleurs – sur l’ouverture d’une affaire.

Comment interprétez-vous ces demandes? Y a-t-il un agenda politique du commissaire Pierre Moscovici qui a relancé récemment ces discussions autour des pratiques fiscales de certains pays, dont le Luxembourg?

«Je pense que les déclarations du commissaire Moscovici ne contribuent pas à la sérénité et ne correspondent pas à la réalité. Elles sont, à mon avis, arbitraires et je n’arrive pas à en suivre la logique. Le Luxembourg coopère avec la Commission et les États membres dans des projets à venir dans le domaine de la fiscalité. Nous respectons toutes les règles que l’Europe s’est données. Point à la ligne.

Nous aurions pu bloquer beaucoup de choses, car dans le domaine de la fiscalité, il faut l’unanimité. Nous ne l’avons pas fait. Nous mettons les règles en œuvre, donc cette remarque est totalement injustifiée. Les sept pays qui ont été montrés du doigt le lui ont dit d’ailleurs. Pour moi, le débat est clos.

En ce qui concerne Amazon et Fiat, vous avez fait appel. Mais ne se situe-t-on pas là dans la fameuse «zone grise», et les juges pourraient trancher dans un sens comme dans l’autre?

«Absolument, et c’est pourquoi je regrette que dans la première affaire qui remonte à trois ans, l’appel n’ait toujours pas été prononcé. Le gouvernement luxembourgeois avait,
à l’époque, demandé l’urgence, car nous sommes tout à fait conscients qu’il faut clarifier cela.

Nous avons coopéré dans les deux affaires, et la Commission l’a reconnu. Mais nous ne sommes pas d’accord avec la conclusion de la Commission qu’il y aurait 'aide d’État'. Les juges européens sont là pour cela. Donnons-leur enfin la possibilité de s’exprimer. Ce sera bien pour la sécurité juridique dont les entreprises ont besoin.

Compte tenu des règles qui sont celles de 2018 et des changements que le Luxembourg a adoptés, quelle est votre définition de cette «taxation juste»?

«Il est extrêmement difficile de la définir puisque c’est un terme moral ou éthique. Si on devait se baser sur des concepts aussi vagues, on pourrait remettre en question la fiscalité du monde entier.

Sur le principe, nous sommes tous d’accord. Certaines choses dans la fiscalité, de manière générale, peuvent aboutir à des résultats choquants, mais qui sont légaux. Mais ce n’est pas une question d’éthique qui se pose, c’est une question de légalité.

Si l’on veut pour des raisons éthiques changer les choses, eh bien il faut s’attaquer à la législation. C’est ce que fait l’UE, elle met le programme Beps en œuvre. Elle est pionnière en la matière et le Luxembourg accompagne le processus. C’est cela réagir à ce qui n’est pas ‘fair’ ou ‘juste’.

Puisqu’on parle de justice fiscale, vous employez beaucoup le terme « level playing field ». Compte tenu des, disons, économies d’échelle des grands groupes internationaux qui diminuaient la facture fiscale à un tel niveau, est-ce juste envers une PME locale qui ne peut pas faire de telles économies d’échelle?

«Vous innovez beaucoup en employant ce terme ainsi. Nous avançons là dans une discussion philosophique, indépendamment de la fiscalité. Des sociétés internationales font des économies d’échelle, et grâce à cela, elles peuvent produire des produits et des services moins chers que des PME. C’est une réalité.

Mais c’est pourquoi nous avons des mesures pour favoriser les PME et pour compenser un désavantage qui peut exister dans certains cas. Mais dans la fiscalité, les règles sont là pour les petites, les moyennes et les grandes entreprises. Je ne partage pas votre analyse que le level playing field doit être vu à travers la taille de l’entreprise.

Nous avons, par exemple, un taux de 15% au Luxembourg qui s’applique aux PME, au lieu des 18% d’impôt sur le revenu des collectivités. On peut trouver des exemples inverses, mais plutôt dans un sens positif.

L’expression ‘level playing field’ doit être comprise de la manière suivante: il faut que les règles du jeu soient les mêmes dans tous les pays, du moins du monde développé, afin d’éviter qu’il y ait des distorsions de concurrence à cause de la fiscalité.

En dehors du ruling, ne devrait-on pas soutenir davantage les PME?

«Je suis d’avis qu’il faut favoriser les PME, et cela ne passe pas que par la fiscalité, même si l’on peut agir ponctuellement à ce niveau-là. Je compte bien, ensemble avec mon parti, réfléchir à des mesures pour la prochaine législature. Il faut réfléchir à l’innovation, l’accès au financement, l’accompagnement des PME tout au long de leur vie, leur offrir des possibilités de s’internationaliser… toute une série de moyens qui pourraient aider les PME à se développer.

Cela a déjà été fait en partie. Ce gouvernement et, en particulier, le ministre de l’Économie ont déjà fait une partie, et nous aussi au ministère des Finances à travers les fintech. Nous avons lancé la Luxembourg House of Fintech qui a attiré une douzaine d’entreprises. Nous avons plusieurs douzaines de demandes supplémentaires. On voit d’ailleurs que ces entreprises très modernes sont dans une dynamique très différente. C’est une économie de partage, elles aiment bien échanger avec d’autres entreprises dans des incubateurs et dans des accélérateurs. C’est un autre monde.

Comment la politique perçoit-elle ce monde? On voit qu’il y a des demandes d’adaptation de la législation. Il s’agit d’un monde qui change très rapidement en opposition au processus politique…

«Je crois que le Luxembourg est très bien placé dans ce contexte, grâce à son agilité et sa rapidité de réaction. Je peux prendre l’exemple des crypto-monnaies, des monnaies virtuelles pour lesquelles nous avons été le premier pays à soumettre des activités des entreprises dans ce domaine à la directive des paiements.

C’était une manière originale de réglementer les monnaies virtuelles et c’est pourquoi, par exemple, l’entreprise japonaise Bitflyer a choisi le Luxembourg. On pourrait citer d’autres exemples. C’est surtout cette agilité qui nous permet – au cas où il y aurait des difficultés ou des problèmes législatifs – d’agir plus vite que les autres pays.

Il ne faut pas faire cavalier seul, il faut innover, mais dans un cadre européen. 

Pierre Gramegna, ministre des Finances

En ce qui concerne les ICO, initial coin offerings, la France envisage de légiférer, est-ce que vous entendez faire de même ou partagez-vous les avertissements des autorités européennes et de la CSSF?

«Je ne sais pas dans quelle direction ira la législation française, donc je vais répondre de manière générale. Ma première réponse est qu’il ne faut pas faire cavalier seul, il faut innover, mais dans un cadre européen. 

La deuxième chose est que nous allons observer ce que va faire le G20, car une initiative franco-allemande pose quatre questions sur comment appréhender les monnaies virtuelles. J’imagine et je souhaite que l’UE suive cela de près, et dès que cela va se décanter et qu’il y aura une certaine régulation, nous allons bien sûr encourager cela et l’adopter.

Dans les monnaies virtuelles, je vois des opportunités et des risques. La CSSF a émis le 14 mars deux recommandations mettant en garde le grand public sur les risques de ces instruments et de ces actifs. Par ailleurs, on voit que la technologie sous-jacente, à savoir la blockchain, permet de concevoir des systèmes de paiement très rapides et utiles.

Dans un autre registre, le président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, estime aussi que l’UE pourrait créer un standard mondial: l’imposition de certaines activités des multinationales du numérique, souvent réduites aux Gafa. Pierre Moscovici a présenté les propositions au mois de mars. Quelle est la position du Luxembourg concernant les propositions à court et long termes?

«Elle est simple et très claire. Toutes les sociétés, qu’elles soient dans le numérique ou dans l’économie traditionnelle, doivent payer des impôts si elles font des profits. En anglais, ‘pay their fair share of taxes’.

Je crois qu’un consensus est établi, que ces entreprises qui s’appuient sur le monde digital, qui sont globalisées et très grandes, échappent en très grande partie à la taxation ou ne sont que faiblement imposées. C’est une faiblesse incontestable, que le Luxembourg reconnaît, et nous sommes d’accord qu’il faut agir.

Le point numéro deux, c’est que nous estimons qu’il faut agir au niveau de l’OCDE ou du G20. Sinon on crée des détournements de flux commerciaux et l’on ne réussira pas à appréhender le problème dans sa globalité. Il faut que les mesures que l’Europe envisage soient compatibles avec ce qu’envisage l’OCDE.

Que pensez-vous de cette sorte de TVA de 3%, cette imposition sur l’utilisation et revente des données?

«Je reviens au second point, il faudra vraiment analyser sa compatibilité avec l’OCDE, et le Luxembourg ne veut pas s’avancer tout seul dans un sujet si complexe. Attendons les analyses des uns et des autres et peut-être le prochain Écofin (conseil des ministres européens des Finances et de l’Économie, ndlr) pour en discuter.

On sent qu’il y a un progrès dans la réflexion. Maintenant, la taxation de la publicité, la base imposable, le montant, comment cela s’agence-t-il avec l’OCDE: tout cela doit être analysé.

Un petit point sur les inquiétudes de l’industrie des fonds provoquées par les propositions de la Commission européenne de transférer la supervision de certaines activités à l’autorité européenne, l’Esma, à Paris. Les propositions sont négociées en groupes de travail au niveau européen, mais déjà la France serait seule avec les Pays-Bas à soutenir la démarche, apprenait-on en décembre. Plus besoin de s’inquiéter?

«Nous avons été extrêmement actifs et nous avons réussi à convaincre un très grand nombre de pays que cette proposition, sous sa forme actuelle, est contre-productive pour l’Europe.

On rendrait les produits, les fonds alternatifs, les Ucits moins attractifs. En fait, la mise sur le marché de cet instrument utilisé dans le monde entier deviendrait plus lente et plus bureaucratique. Tout le monde reconnaît que ce n’est pas souhaitable.

Il faudra amender beaucoup d’aspects de ce règlement. Les secteurs concernés ont majoritairement confirmé notre analyse. Tout cela fait réfléchir l’Esma et la Commission, avec qui j’ai eu des contacts. Nous sommes dans une phase de 'réévaluation' de ce qu’il faut faire.

Comment se fait-il que Viviane Reding, l’eurodéputée de la famille politique de Jean-Claude Juncker, ait critiqué une certaine absence ou inactivité du Luxembourg pour défendre ses intérêts à Bruxelles?

«Je ne le comprends pas, et en fait, c’est le contraire qui est vrai. Nous avons ce dossier-là et un autre au sujet de l’union bancaire où nous avons forgé des alliances et sommes le porte-parole d’une vingtaine d’États. Il s’agit notamment de la question de la stabilité financière et des rôles et responsabilités des maisons mères et des filiales, 'home host' en anglais. C’est le Luxembourg qui coordonne ce dossier de manière informelle pour défendre la position des États membres 'host'.

Nous sommes extrêmement actifs et je voudrais d’ailleurs tirer mon chapeau à la petite équipe au ministère des Finances qui, ensemble avec notre représentation permanente à Bruxelles, a fait un travail formidable.

Il est vrai aussi qu’avec la crise financière, la globalisation et la digitalisation, les défis sont nombreux.

Pierre Gramegna, ministre des Finances

Le ministère est-il suffisamment doté d’effectifs, compte tenu de ces vastes prérogatives?

«J’ai renforcé le staff du ministère de 24% en cinq ans. C’est encore insuffisant. Nous avions un retard colossal à rattraper. Il est vrai aussi qu’avec la crise financière, la globalisation et la digitalisation, les défis sont nombreux. Un dossier comme l’union bancaire ou l’union des marchés des capitaux exige un suivi phénoménal, mais nous le faisons. Nous le faisons bien, je crois, avec une petite équipe extrêmement efficace.

L’avantage des fonctionnaires luxembourgeois, c’est qu’ils ont des connaissances extrêmement larges par rapport à leurs homologues à l’étranger qui sont très spécialisés. Cela nous permet de faire des corrélations et des liens entre différents dossiers. Cela se révèle très utile.»

Découvrez la suite de cette grande interview avec Pierre Gramegna ici.