POLITIQUE & INSTITUTIONS

Luc Tapella (Institut luxembourgeois de régulation)

«Le consommateur final doit être davantage visé»



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Luc Tapella connaît bien l'ILR: il y a été économiste entre 2005 et 2010 et a notamment travaillé sur le déménagement de l’institut vers son actuelle adresse de la rue du Fossé, dans la maison de Raville. (Photo: Mike Zenari)

Il y a un an, l’ILR changeait de tête, avec l’arrivée d’un nouveau directeur issu du privé. Actif dans la régulation et la surveillance de pas moins de sept secteurs d’activité, l’institut doit sans cesse jongler entre spécificités nationales et réglementations européennes. Si le dialogue et les échanges avec les acteurs sont déjà privilégiés, la communication vers l’extérieur doit encore être améliorée.

Pourquoi avoir choisi de revenir à l’ILR où vous avez travaillé pendant cinq ans avant d’occuper les fonctions de directeur financier et administratif au sein du groupe Wagner?
«Il est vrai que je connaissais déjà l’ILR, mais il est clair que lorsque je suis parti en 2010, mon but n’était pas de revenir. C’est par hasard que j’ai appris que le poste de directeur était libre. J’ai alors réfléchi au défi que cela représenterait de pouvoir occuper ces fonctions et œuvrer en parallèle pour sept secteurs d’activité différents, avec un volet national et un international, des dossiers européens et des échanges avec les autres régulateurs nationaux. C’est tout cela qui m’intéressait beaucoup dans la fonction.

L’ILR que vous avez retrouvé était-il très différent de celui que vous aviez quitté?
«Oui. Mon prédécesseur, Paul Schuh, avait déjà fait un excellent travail. Nous étions une quarantaine d’employés lorsque je suis parti. Nous sommes aujourd’hui une soixantaine. Nous travaillions à l’époque beaucoup avec des consultants externes, car nous n’avions pas toutes les compétences en interne. Mais depuis nous avons acquis les connaissances et avons engagé davantage de spécialistes hautement qualifiés, ce qui fait que notre savoir-faire a fortement augmenté. Nous sommes donc désormais moins tributaires des gens extérieurs. Évidemment, les marchés aussi ont changé.

La complexité grandissante des réglementations va-t-elle amener l’institut à continuer à recruter ces profils hautement spécialisés?
«Pour l’instant, non. Je juge le nombre de personnels suffisant. Bien sûr, pour les départs ou les personnes qui partent à la retraite, des remplacements se feront. Mais trouver des personnes hautement qualifiées, ce n’est pas évident.

Sans compter que, dans le secteur privé, je peux engager des personnes au salaire que je décide, correspondant à la valeur de ses compétences et savoir-faire. Mais dans un établissement public, il y a des carrières et des grades à respecter. Si je souhaite, par exemple, recruter un juriste qui compte quelques années d’expérience, il devra accepter, d’une certaine façon, de recommencer à zéro son parcours, car il devra repasser par une période de stage.

N’y a-t-il pas là un problème crucial pour le bon développement de l’institut?
«Disons que c’est un challenge supplémentaire. Tout comme est différent le facteur temps dans les prises de décision. Dans le privé, lorsqu’une décision est prise un jour, elle est appliquée le lendemain. Ici, en fonction des investissements ou des dépenses prévues, il faut respecter des procédures d’appel d’offres sur des marchés publics, des timelines précises, des réglementations. Une décision que je prends aujourd’hui ne commencera peut-être à être mise en œuvre que dans cinq ou six mois, si tout se passe bien. Ça fait un peu moins de flexibilité et demande un peu plus de patience.

Je ne suis pas venu pour faire la révolution.

Quelle «touche» apportez-vous à la façon dont vous dirigez l’ILR aujourd’hui?
«Si on remonte une dizaine d’années en arrière, l’institut était plutôt renfermé sur lui-même. Il était beaucoup plus discret et ne communiquait que très peu. Paul Schuh, ensuite, a davantage ouvert l’ILR vers les acteurs du marché. J’ai l’intention d’accélérer cette même tendance, en misant sur plus de communication, d’abord en interne, mais aussi en externe. Nous allons plus souvent à la rencontre des opérateurs des différents marchés pour les informer de nos réflexions et de nos décisions. Nous les mettons moins devant le fait accompli qu’il y a 10 ou 15 ans.

Cette communication externe concernera-t-elle aussi le grand public, qui ne vous connaît finalement que très peu?
«Il est vrai que le consommateur final doit être davantage visé. Et c’est sur quoi nous travaillons actuellement. Nous avons un service statistique qui détient beaucoup d’informations sur les évolutions des différents marchés régulés. Quand notre plan de communication sera mis en place, nous pourrons donner plus d’informations au grand public, aussi bien sur les produits que sur les services auxquels ils ont droit.

Nous prévoyons pour la rentrée d’automne de mettre en ligne notre nouveau site internet qui ciblera différents publics, que ce soit des opérateurs, des consommateurs ou des investisseurs. C’est un gros chantier, car si nous sommes un institut unique, nous avons sept marchés de compétences bien distincts.

Nous sommes également en train de modifier et moderniser notre charte graphique. Cela peut paraître anecdotique, vu que nous n’avons rien à vendre ni à promouvoir à travers notre logo, mais il n’empêche qu’il est important pour nous d’être connus et reconnus.

Qu’en est-il de l’organisation interne à l’ILR?
«Il n’y a pas grand-chose à changer. Nous nous occupons de sept secteurs d’activité, ce qui fait que nous avons sept départements distincts qui fonctionnent bien. Peut-être faut-il simplement revoir un peu les méthodes de travail et voir comment mieux gérer certains dossiers.

Nous avons déjà, par ailleurs, notre service juridique qui agit de manière transversale, ce qui permet de faire bénéficier à l’ensemble des secteurs les informations qui, à la base, auraient été obtenues pour un seul.

Je ne suis de toute façon pas venu pour faire la révolution, mais plutôt pour garantir la continuité de ce qui se faisait jusqu’alors.

Votre prédécesseur revendiquait volontiers d’être «plus sec» et «moins consensuel» qu’Odette Wagener, à qui il succéda. Et vous? Comment vous positionnez-vous?
«Je suis plutôt dans la même lignée que Paul Schuh, tout en favorisant une communication constructive auprès des opérateurs. Je crois que nous les informons toujours davantage le plus tôt possible, afin qu’ils soient au courant de ce qui se passe. Mais après, oui, s’ils ne respectent pas les règles, alors on devient plus sec.

Cela veut-il dire que vous êtes davantage dans la pédagogie?
«L’ILR n’est en tout cas clairement pas un gendarme. Nous suivons les évolutions des marchés, les différentes directives européennes et réglementations mises en place par le gouvernement. On fait en sorte que tout le monde respecte les règles du jeu, en étroite collaboration avec les acteurs eux-mêmes. On se positionne d’abord en arbitre, et on ne sanctionne que lorsque les joueurs ne respectent plus du tout les règles. La sanction doit rester un recours ultime et nous essayons au maximum d’éviter de l’utiliser. Ce n’est dans l’intérêt ni de l’opérateur ni du consommateur.

Disposez-vous d’un arsenal de sanctions assez dissuasives? Tout comme cela est le cas pour la Commission de surveillance du secteur financier, on a le sentiment que les amendes financières, par exemple, sont plus symboliques qu’autre chose…
«Cela dépend des secteurs. Nos sanctions peuvent être un simple blâme ou une sanction financière, mais peuvent aller aussi jusqu’au retrait de l’autorisation d’exercer. Nous n’avons jamais été aussi loin et il est vrai que, comparé à ce qui se fait à l’étranger, le montant de nos amendes peut paraître symbolique. Mais le contexte et l’envergure des pouvoirs ne sont pas les mêmes non plus à l’étranger.

La menace d’une très lourde sanction financière, pourquoi pas calculée en fonction du chiffre d’affaires, ne constituerait-elle pas pourtant une réelle arme de dissuasion?
«Cela est bien sûr une possibilité. Encore une fois, on peut aussi aller jusqu’au retrait de l’agrément! Mais pour le marché, pour le consommateur, il n’y aucun intérêt à arriver à cette extrémité. Il faut aussi savoir que la sanction d’une amende ne tombe pas du jour au lendemain. C’est la conclusion d’un long processus avec plusieurs étapes et rappels. Nous invitons même les opérateurs concernés à venir jusqu’à l’ILR pour qu’ils se justifient. Si une amende tombe, cela veut dire qu’il y a plusieurs mois de perdus en amont et qu’il y a aussi, peut-être, quelque part, une certaine mauvaise volonté de la part du contrevenant.

Bien sûr, en cas de contestation, il y a toujours un recours possible devant le tribunal administratif. Mais nous avons toujours eu gain de cause, ce qui prouve que nos décisions ne sont jamais prises à la légère. Nous avons conscience de l’impact que peuvent avoir sur le marché des décisions que nous prenons. Elles sont toujours bien réfléchies…

L’ILR n’est clairement pas un gendarme.

Où en sont justement les derniers recours intentés par les opérateurs de téléphonie mobile dans le cadre de la tarification des terminaisons d’appels mobiles?
«Pour celui remettant en cause le benchmark sur lequel nous nous sommes basés, nous avons eu gain de cause en appel. Un autre a ensuite été déposé pour ce qui est de la méthode de calcul. Nous avons gagné en première instance et les opérateurs ont encore jusque début juin pour interjeter appel. Nous attendons.

L’opérateur Join a également, pour sa part, déposé un recours afin de ne pas être considéré comme un «opérateur puissant» et de plaider pour un traitement différencié du fait de leur récente création. Que pensez-vous de cette analyse?
«Il existe différents critères d’appréciation des textes et pratiques législatives et cet opérateur tombe sous le coup de ces réglementations. En outre, il compte un grand nombre d’experts dans ses dirigeants et ses fondateurs ont une longue expérience sur le marché et ont déjà même souvent travaillé pour d’autres opérateurs.

Je ne connais pas dans le détail sa situation financière, mais je n’oublie pas qu’il compte aussi Post comme actionnaire principal. Et au vu de leurs différentes communications concernant le chiffre d’affaires ou le nombre d’abonnés, je constate qu’il évolue plutôt bien…

On a le sentiment que vous avez surtout à vous occuper des télécoms et ensuite de six autres secteurs…
«Il est vrai que le secteur télécom est le plus visible de l’extérieur. Le secteur de l’énergie est important, car il touche aussi bien les professionnels que tout citoyen privé qui utilise de l’électricité ou du gaz. Mais nous nous occupons aussi beaucoup de fréquences, par exemple. Il y a un très gros travail qui est fait dans ce domaine et pas uniquement au Luxembourg. Nous sommes ainsi très présents dans les réunions internationales lorsqu’il s’agit de préserver et défendre les différentes fréquences dont se servent, par exemple, les acteurs de l’industrie du satellite.

Il est essentiel que nous ayons un service hautement qualifié pour pouvoir négocier avec les pays étrangers, et cela est possible, car nous avons de très bonnes relations avec nos homologues de tous pays. Nous sommes tous confrontés aux mêmes problématiques et cela constitue un grand défi pour nous de pouvoir y répondre avec la même efficacité, sachant que nous ne disposons pas des mêmes moyens, notamment humains.

On parle souvent des spécificités du marché luxembourgeois, en raison justement de sa taille. Quelle est votre marge de manœuvre par rapport aux réglementations et directives édictées par Bruxelles afin de pouvoir tenir compte de ces spécificités?
«La marge de manœuvre, c’est le gouvernement qui nous la donne dans sa façon de transposer les directives européennes. C’est à ce niveau-là que peuvent être intégrés certains aspects spécifiques au pays sans être contraires aux règles européennes. Clairement, les attributions des régulateurs sont différentes d’un pays à l’autre. Cette flexibilité existe et dans la limite du pouvoir que le législateur a donné à l’ILR, nous pouvons faire des règlements qui prennent en compte les spécificités du marché luxembourgeois.

Êtes-vous consultés lors des transpositions des textes dans le droit national?
«Il faut savoir qu’en tant que membre de différents groupements européens de régulateurs, nous donnons déjà des avis au moment où les directives elles-mêmes sont en cours de discussion et d’élaboration.

Ensuite, au stade de la transposition, il peut en effet arriver que le ministère de tutelle qui est en charge du dossier nous demande notre avis. Mais ce n’est clairement pas nous qui rédigeons les textes. Nous ne faisons que les appliquer…

Le rapprochement entre l’Institut luxembourgeois de régulation et le Conseil de la concurrence fait partie des idées émises par le gouvernement dans son programme. Où en est ce dossier?
«À ma connaissance, nulle part. Il ne m’a en tout cas pas du tout été présenté depuis que je suis en fonction. Mais comme avait déjà eu l’occasion d’expliquer M. Schuh, au vu des différences de statut et de fonctionnement, je ne pense pas qu’un tel rapprochement ferait actuellement du sens.

En outre, je rappelle que dans le cadre des consultations publiques que nous faisons pour les études de marché, par exemple, nous devons consulter le Conseil de la concurrence pour avis. Il est donc nécessaire qu’il reste totalement indépendant.

On parle aussi de rapprochements sur le marché de la téléphonie mobile. Dans pratiquement tous les grands pays, il y a des mouvements de concentrations et de fusions d’opérateurs. Comment percevez-vous la situation au Luxembourg?
«Il faudrait demander directement aux opérateurs quelles sont leurs intentions. Je ne suis personnellement pas au courant d’éventuels rapprochements.

Je note simplement qu’il y a au Luxembourg trois opérateurs avec leurs propres réseaux (Post, Tango et Orange, ndlr) et un quatrième qui loue un réseau existant (Join, qui utilise les infrastructures de Post, ndlr). La concurrence fonctionne très bien, même si, du coup, il y a beaucoup d’offres sur le marché et qu’il est dès lors très difficile pour le consommateur de choisir, car ces offres ne sont pas toujours comparables.

Évidemment, pour le consommateur, c’est intéressant, puisque les prix baissent et encore plus depuis le 30 avril avec les baisses pratiquées en matière de roaming. Cela devrait apporter une nouvelle dynamique, puisque les clients vont avoir tendance à davantage consommer, ce qui permettra alors aux opérateurs de compenser en partie les pertes tarifaires par le volume des appels.

Qu’en est-il de la réflexion au sujet des taxes que vous percevez auprès des différents opérateurs? Faut-il s’attendre à des hausses particulières compte tenu de l’augmentation régulière du volume de vos missions?
«Non. Nous essayons de rester dans la stabilité. Nous avons en effet la chance d’être financés directement par le marché. Par rapport à une société privée, c’est évidemment un souci en moins, puisqu’il n’y a pas besoin d’établir de business plan. C’est le marché qui couvre nos coûts de fonctionnement. Nous avons cependant le souci de conserver ces taxes raisonnables et relativement stables d’une année sur l’autre. Il faut savoir aussi que, dans la mesure où nous faisons de plus en plus de choses en interne, sans faire appel à des consultants extérieurs, nous avons une meilleure maîtrise de nos budgets. Cela nous permet de travailler correctement avec le minimum nécessaire.

Au final, quel bilan tirez-vous de cette année de présence à la tête de l’ILR?
«Je dois d’abord dire que les choses sont allées très vite et que je ne me suis pas vraiment rendu compte que cela faisait un an! Il y a tellement à faire. 

Il est un peu tôt pour tirer un vrai bilan. Je note tout de même que les choses que je voulais mettre en place sont en cours, que ce soit en interne ou dans le cadre des bonnes relations à entretenir avec les opérateurs. Tout cela va dans la bonne direction.

Mais tous les jours, je découvre de nouvelles choses et, parfois aussi, de nouveaux problèmes. C’est justement tout l’intérêt de la fonction de devoir réagir et prendre les bonnes décisions dans ces cas-là. Si tous les jours étaient identiques, ce serait évidemment moins intéressant.»

Bio express
Partir, revenir

Âgé de 47 ans, Luc Tapella connaît bien l’ILR pour y avoir été, entre 2005 et 2010, attaché à la direction en tant qu’économiste. En charge des volets économiques de tous les secteurs, il s’est plus spécifiquement occupé du secteur postal et a aussi travaillé sur le déménagement de l’institut, passé de l’allée Scheffer à la rue du Fossé, où l’institut a pris ses quartiers dans la superbe maison de Raville.
Il avait, ensuite, migré vers le secteur privé, occupant la fonction de directeur financier et administratif chez Wagner Management, la société qui gère l’ensemble du groupe Wagner, soit une cinquantaine de sociétés. Commencée au sein du cabinet Coopers & Lybrand (devenu PwC depuis), sa déjà riche carrière l’avait ensuite conduit à la BCEE pendant trois ans, puis chez SES où il a, pendant six ans, occupé diverses fonctions chez Astra, puis Satlynx. Il y fut le bras droit du directeur général.