La réinterprétation récente du Pacte de stabilité et de croissance s’inscrit dans le sillage des réformes de 2011-2013 («Six-Pack», «Two-Pack», Pacte budgétaire) et de la réforme de 2005 du PSC, qui se situait elle-même dans la droite ligne de la déclaration d’octobre 2002 de Romano Prodi, ce dernier affirmant alors que «le Pacte de stabilité est stupide, comme toutes les décisions rigides».
L’une des conclusions du blog est que les autorités nationales et européennes n’ont toujours pas réellement tranché le débat «règles versus discrétion», pour recourir à un anglicisme souvent utilisé en économie. Leur choix initial a schématiquement consisté à privilégier les «rules» (critères de 3 et 60%), c’est-à-dire à opter pour des règles en principe assez facilement applicables. On a cependant assisté par la suite à l’émergence graduelle, par touches successives, d’un cadre s’appuyant en apparence sur des «règles» mais obéissant dans les faits à l’idée un peu spécieuse selon laquelle il convient de coller au plus près à des circonstances en perpétuelle évolution.
Le résultat: un véritable dédale, qui échappe désormais à la maîtrise des experts les plus avertis. Il en résulte une appropriation par l’opinion publique tout à fait inexistante, ce qui contribue à accentuer le déficit démocratique et à accroître la défiance de la population vis-à-vis de l’indispensable responsabilité budgétaire.
L’une des illustrations de cette complexité croissante est le fait que la gouvernance budgétaire européenne repose désormais largement sur des indicateurs non observables, en premier lieu les soldes budgétaires corrigés de la conjoncture, calculés sur la base de méthodologies complexes et vulnérables à des révisions ex post. Ces soldes structurels ont leur utilité, mais ils devraient être utilisés avec circonspection et non pour effectuer de multiples «réglages fins» de la politique budgétaire.
Les orientations de la Commission européenne du 13 janvier dernier visent à assurer une mise en œuvre plus souple de la gouvernance européenne des finances publiques. Cet assouplissement s’effectue cependant dans des limites très étroites (nécessité de creux conjoncturels marqués, montants absolus des écarts par rapport aux objectifs budgétaires très limités…). Quelle est dès lors la «valeur ajoutée» réelle des multiples et complexes amendements au PSC?
Cette complexité croissante constitue objectivement une carence. Un cadre budgétaire trop compliqué et en chantier permanent, en fonction notamment d’impératifs politiques divers, ne peut être réellement crédible et applicable. Comment y remédier? En élaguant autant que faire se peut les exceptions aux règles, dont la portée réelle est d’ailleurs souvent assez restreinte. S’imposent aussi une consolidation et une simplification des textes et procédures existants – le critère décisif («acid test») étant que le tout doit être raisonnablement maîtrisable par l’opinion publique.
Par ailleurs, une application du cadre de gouvernance empreinte de la plus grande orthodoxie en période de haute conjoncture est essentielle. L’expérience grecque, notamment, montre qu’il est pour le moins difficile de restaurer des finances publiques excessivement dégradées en période de basse conjoncture.
Enfin, un élargissement significatif du champ d’action du budget européen, qui ne porte actuellement que sur 1% environ du PIB de l’Union européenne, constituerait une modalité de coopération budgétaire entre États membres particulièrement efficace et transparente…
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