Serrer ou délier les cordons de la bourse? À l'heure de voter le budget 2007, les députés pourront puiser l'inspiration dans les avis - très partagés - des institutions consultées.

"Redonner aux finances publiques une bonne santé a prévalu sur tous les autres choix", avait clamé le ministre du Budget, Luc Frieden, lors du dépôt à la Chambre des députés, en octobre dernier, du projet de loi concernant le budget des recettes et dépenses de l'État pour l'exercice 2007. Pour ce faire, ses concepteurs ont voulu qu'il réponde à une double contrainte: la réduction du déficit public à moins de 1% du produit intérieur brut (PIB) et la limitation radicale de la croissance des dépenses. Ce budget prévoit donc un déficit public de 0,9% et des dépenses en hausse de 5%, contre des recettes en hausse de 7% (lire paperJam novembre 2006, pp. 37-40).

Tandis que les débats parlementaires vont bon train, avant une adoption définitive du texte espérée d'ici la fin de l'année, les avis des organisations consultées viennent apporter de l'eau au moulin des députés, défenseurs ou détracteurs de ce projet de budget.

Globalement, elles s"estiment satisfaites des mesures de rigueur budgétaires destinées à assainir les finances publiques, dont la plupart sont issues des accords du comité de coordination Tripartite du printemps dernier.

La Chambre de Commerce se félicite ainsi "de ce que ce projet de budget innove dans le sens que l'effet ciseau entre recettes et dépenses budgétaires, qui était à l'origine de la détérioration sensible des finances publiques au cours des dernières années, a été inversé. Les mesures tripartites en vue du rétablissement de l'équilibre budgétaire montrent ainsi leurs premiers effets", même si elles furent, aux yeux de ses membres, "trop timides". La Chambre des Métiers constate elle aussi que "la politique de consolidation des finances publiques commence à porter ses fruits, alors que les économies de 390 millions d'euros contribuent à diminuer le déficit de l'Administration centrale de 1.112 millions d'euros en 2006 à 993 millions en 2007. Nonobstant cette baisse de 11%, le déficit continue à se situer à un niveau élevé, et ce, en dépit des efforts de consolidation et d'une croissance économique autour de 4%", constate-t-elle.

"Il faudra s"attaquer aux trois problèmes structurels fondamentaux (assainissement des finances publiques à plus long terme, amélioration de la compétitivité en phase de détérioration et lutte contre le chômage) pour garantir aux générations futures au moins le même niveau de vie qu'aujourd'hui", déclare Paul Reckinger, le président de la Chambre professionnelle. Pour l'organisation faîtière de l'artisanat, la réforme du système éducatif, "de manière à réduire le nombre d'étudiants quittant l'école sans qualification', est l'une des pierres angulaires de cette démarche.

Soulignant elle aussi les bonnes perspectives économiques du Luxembourg, au regard des pays voisins, la Chambre des Fonctionnaires et Employés publics affirme que "la discussion sur la situation financière du pays peut être abordée avec une grande sérénité, et il ne se justifie en rien de tabler, pour les choix politiques à faire, sur des scénarios de rigueur et de démontage social'. Même constat de la part de la Chambre de Travail, qui relève que "pour l'année 2007, le gouvernement prévoit des recettes en matière d'impôts directs en augmentation de 9,8% par rapport au budget définitif 2006", lesquelles, selon l'organisation professionnelle, seraient d'ailleurs sous-évaluées. Au vu des chiffres, la Chambre de Travail se prononce "catégoriquement contre toute diminution de la protection sociale, qui ne serait plus finançable à cause d'un recul des recettes de l'État". Et d'abonder dans ce sens: "Le Luxembourg continue d'avoir le taux d'endettement le plus faible de l'Union européenne (...). Plutôt que de procéder à des augmentations d'impôts et/ou des compressions de dépenses publiques, la Chambre de Travail se déclare d'accord avec un endettement supplémentaire, si ces emprunts sont utilisés pour financer des dépenses d'investissement de l'État".

Recettes sous-évaluées

Point d'optimisme marqué pourtant dans ce projet de budget 2007, qui reste prudent en matière de recettes escomptées, comme le note la Cour des Comptes: "L'année 2006 se présente plus favorablement que prévu suivant les informations actuellement disponibles. Les huit catégories d'impôts analysées laissent en effet entrevoir une plus-value de plus de 700 millions d'euros, analyse l'institution qui relève que pour l'exercice 2007, le gouvernement semble rester prudent dans l'évaluation de certaines recettes fiscales, notamment celles de l'IRC (Impôts sur les Revenus de Capitaux, ndlr.) et de l'impôt sur la fortune".

Quant au Conseil d'État, son analyse de la situation fiscale du pays dresse le constat "d'un déséquilibre important entre la situation des divers secteurs de l'économie, en particulier en relation avec celle des services financiers. Il en résulte une dépendance notable pour les recettes fiscales futures de l'État". Et les conseillers d'État "d'inviter le gouvernement à stimuler la création et le maintien d'un environnement favorable à une diversification des branches industrielles, commerciales, artisanales et des services pour parer aux risques d'un déséquilibre de notre économie nationale". La Chambre de Commerce attire, elle aussi, l'attention des autorités sur le "caractère instable et éphémère des plusieurs catégories de recettes" qui dépendent fortement de décisions politiques prises dans les pays voisins ou au niveau communautaire.

Toujours en matière fiscale, l'avis du Conseil d'État relève qu'"une fois de plus, le projet de budget ne prévoit pas d'augmentation des impôts, décision (qu'il approuve), vu l'environnement conjoncturel. La non-adaptation du barème de l'impôt sur le revenu à l'évolution des prix influencera certes négativement, mais dans une modeste mesure, le pouvoir d'achat des ménages". Quant au frein mis aux dépenses publiques, la haute institution s'en félicite et "note avec satisfaction que le besoin de financement de l'administration publique se compare de nouveau favorablement à celui de nos principaux États voisins: Luxembourg (-0,9%), Belgique (-1,2%), France (-2,5%) et Allemagne (-2,5%)". Pas de quoi cependant baisser la garde: "Bien que le Conseil d'État constate que notre dette publique (9,9% du PIB en 2007) se situe encore nettement en dessous de la valeur limite prévue au plan européen de stabilité (60%, ndlr), il importe de freiner l'évolution qui s"oriente dans le mauvais sens", avertit-il (voir aussi graphique p. 40).

Il s'agit donc de dépenser moins, certes, mais aussi mieux. La Cour des Comptes lance ainsi un avertissement au gouvernement afin de mieux maîtriser les chiffres, reprenant là un vieux cheval de bataille: elle rappelle dans son avis des recommandations "déjà émises l'an dernier", concernant "l'écart énorme" entre les montants projetés dans les divers projets de loi et les sommes finalement budgétisées. Elle enjoint de fait les ministères de "porter un soin particulier à l'élaboration des fiches financières qui accompagnent les projets de loi", afin que "le législateur soit informé de manière appropriée de la véritable ampleur des coûts à venir".

Compétitivité: "des moyens insignifiants"

Certains investissements, évidemment, demeurent plus que jamais nécessaires. Le Conseil d'État salue ainsi "les intentions du gouvernement de persévérer dans ses efforts de continuation de la politique volontariste d'un investissement renforcé dans la société de la connaissance, en visant un doublement de l'investissement public en matière de recherche et développement à l'horizon 2009 par rapport aux montants investis en 2006" Alors que les fonds engagés dans la recherche publique étaient de 20 millions d'euros (0,13% du PIB) en 2000, ils atteindront 140 millions d'euros en 2007 (0,44% du PIB). Parmi les autres grands chantiers dans lesquels le Conseil d'État enjoint le gouvernement d'investir forces et moyens, figurent le marché d'emploi et le chômage, le financement de la sécurité sociale (1,8 milliard d'euros y est consacré en 2007, soit 17,8% des dépenses de l'Administration centrale), le respect des engagements de Kyoto, l'aide au développement, le logement et le transport public.

Sans oublier les efforts en vue du renforcement de la compétitivité du pays. Or, dans ce domaine, le bât blesse: "Lors de sa déclaration de politique générale sur l'État de la Nation du 2 mai 2006, le Premier ministre a signalé qu'il y avait lieu de mieux gérer l'avantage lié au fait que les taux de TVA au Luxembourg sont nettement inférieurs à ceux appliqués dans nos pays voisins. Malgré l'annonce d'une grande campagne marketing dans le but d'attirer les consommateurs (de la Grande Région, ndlr.), le Conseil d'État se doit de constater que les moyens financiers inscrits à cette fin au budget de l'État sont insignifiants", déplore la haute institution.

Plus de transparence

La compétitivité nationale figure également au rang des priorités de la Chambre de Commerce, qui estime que le projet de budget 2007 n'apporte pas de réponses durables aux problèmes structurels qui se posent au pays à moyen et long terme. "Il ne comporte pas de marge de manoeuvre pour reconstituer les réserves des fonds d'investissement, ne prévoit pas de mesures fiscales en vue de rétablir la compétitivité des entreprises - et notamment du secteur financier - et prévoit une diminution des dépenses d'investissements publics, alors que les dépenses de fonctionnement et de sécurité sociale continuent à progresser sensiblement dans le total des dépenses de l'Administration centrale, constate-t-elle dans son avis. Au vu des chiffres budgétaires, l'objectif de l'assainissement budgétaire n'a que partiellement été atteint, mais les mesures de la Tripartite s"avèrent insuffisantes". Et la chambre patronale de proposer de pousser plus loin encore les économies. Comment? Tout simplement en puisant des idées dans les amendements parlementaires au projet de budget, qui, une fois compilés et assemblés par ses soins et selon des "objectifs non prioritaires", peuvent permettre d'effectuer quelque 210 millions d'euros d'économies supplémentaires. Exemples de charges pouvant être allégées: les subsides en faveur des animations socio-culturelles, du centre national de l'audiovisuel, de l'office national de remembrement... voire par l'annulation pure et simple de la prise en charge par l'État de l'allocation d'éducation (73,9 millions d'euros inscrits au budget 2007).

Comme la plupart des avis des institutions et organisations consultées, celui de la Chambre de Commerce invite par ailleurs les autorités à "réfléchir à moyen terme à une nouvelle approche de la présentation, de l'établissement et de la structure du budget de l'État", laquelle rendrait difficile une mise en question de l'opportunité des dépenses. La Chambre des Employés privés (CEP-L), qui juge la procédure budgétaire peu transparente, réclame pour sa part que soient présentées le plus tôt possible des estimations correctes, mais aussi et surtout que soit explicité plus en détail le passage entre les différentes présentations du budget (administrations publiques, administration centrale, État central) ainsi que les raisons de certaines évolutions marquantes au niveau des dépenses". La CEPL demande, en outre, "que les discussions budgétaires soient accompagnées d'un débat sur les grandes orientations de la politique budgétaire retenues annuellement dans le programme de stabilité et de croissance, qui fixe le cadre de la politique budgétaire tout en étant élaboré en dehors du processus législatif habituel'.

Sans y aller avec le dos de la cuiller, la Chambre de Commerce conclut son avis en invitant le gouvernement et les parlementaires à augmenter sensiblement les efforts en vue d'assainir durablement les finances publiques, quitte à être impopulaires... pendant quelques mois: "2007 est le dernier exercice de cette législature au cours duquel il sera possible, d'un point de vue politique, de prendre des décisions moins populaires, alors que l'exercice 2008, qui précède l'année des élections législatives, ne s"y prêtera guère".

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La manne Arcelor

Le produit de l'échange d'actions Arcelor/Mittal a donné lieu à une recette exceptionnelle de 408 millions d'euros pour l'État en 2006, indique dans son avis la Banque centrale du Luxembourg, qui constate que "le projet de budget 2007 ne renferme que des informations parcellaires sur l'affectation de ces recettes financières". Le projet de budget se réfère à une dotation additionnelle au Fonds pour l'emploi (35 millions d'euros en 2006), à des dépenses additionnelles en faveur du secteur des technologies de l'information et de la communication (6 millions en 2006, 17 en 2007 et 7 en 2008) et surtout à un rehaussement du capital de la SNCI (Société Nationale de Crédit et d'Investissement), à concurrence de 201 millions d'euros.

Peu de précisions en revanche sur les affectations du solde, soit quelque 140 millions d'euros. "Il résulte de déclarations gouvernementales que ce montant sera affecté à l'achat de terrains et à la promotion de l'économie luxembourgeoise", note la BCL qui prend l'hypothèse que la société en charge de cette promotion pourrait se voir allouer une vingtaine de millions d'euros.