Dans un rapport spécial de 80 pages, la Cour des comptes épingle le manque de contrôle de l’État sur les investissements hospitaliers qu’il contribue à financer. La loi hospitalière de 1998, reprise par celle de 2018, prévoit en effet que «l’État participe à raison de 80% aux frais des investissements mobiliers et immobiliers des établissements hospitaliers autorisés par le ministre de la Santé». Une participation à travers le Fonds pour le financement des infrastructures hospitalières. Depuis 2011, seuls les investissements dépassant 40 millions d’euros doivent faire l’objet d’une loi spéciale.
La Cour des comptes a multiplié les visites sur le terrain entre avril 2017 et juin 2018 auprès du ministère de la Santé, de la Caisse nationale de santé et de plusieurs établissements hospitaliers suivant l’échantillon d’investissements contrôlés, à savoir la construction du Centre mère-enfant du Centre hospitalier de Luxembourg, la mise en conformité de la Clinique Sainte-Marie, l’extension du Centre national de radiothérapie François Baclesse et la construction du Centre national de rééducation fonctionnelle et de réadaptation (Rehazenter).
À propos de l’exécution de la loi de financement de 1999 concernant plusieurs établissements hospitaliers, la Cour des comptes pointe l’absence de suivi du budget des différents investissements par le ministère de la Santé. «La Cour recommande d’une manière générale que des procédures similaires à celles mises en œuvre pour les grands projets de travaux publics soient adoptées», indique le rapport spécial. «Pour les travaux tombant sous la responsabilité de l’Administration des bâtiments publics, la planification est arrêtée par le conseil de gouvernement sur base d’un programme d’investissement pluriannuel périodiquement mis à jour et régulièrement présenté à la Chambre des députés. Ainsi, la Cour recommande au ministère de la Santé d’informer périodiquement la Chambre des députés du progrès des grands projets d’investissement hospitaliers financés par l’État.»
Une telle manière de procéder ne permet pas un contrôle adéquat par le pouvoir législatif.
Ainsi, la modernisation du Centre hospitalier neuro-psychiatrique à Ettelbruck, prévue dans la loi, a été mise de côté au profit d’une nouvelle construction. Une loi de financement ad hoc aurait dû être rédigée. «Une telle manière de procéder ne permet pas un contrôle adéquat par le pouvoir législatif, étant donné qu’aucun détail du projet de construction actuel n’a pu être connu au moment du vote de la loi de financement de 1999», épingle la Cour des comptes.
La Chambre des députés n’a jamais été saisie en cas de changement des projets de construction ni en cas de dépassement de plus de 5% du coût global. Elle n’a également jamais eu accès à un véritable décompte de la modernisation, de l’aménagement ou de la construction des infrastructures hospitalières financées par les deniers publics. La Cour des comptes recommande d’introduire cette pratique qui «permettrait au pouvoir législatif d’exercer un contrôle de la réalité des investissements opérés et de s’assurer de l’économicité des dépenses à charge de l’État effectuées dans ce domaine».
La Cour des comptes pointe ensuite le non-respect des procédures. Certains projets hospitaliers – respectivement de 27 et 8 millions d’euros – n’ont pas fait l’objet d’une convention avec les hôpitaux concernés. Autre écueil: l’imputation correcte des dépenses payées après signature de la convention n’est pas certifiée par un réviseur aux comptes. Dans certains cas, la déclaration même d’éligibilité des dépenses au financement public manque à l’appel.
L’auditeur public épingle encore le subventionnement de travaux non autorisés.
1,3 million d’euros de travaux non autorisés
Pour un des projets examinés par la Cour des comptes, la commission permanente pour le secteur hospitalier a rendu son avis en février 2008, le ministre de la Santé a délivré son autorisation en août 2008 et la convention de financement a finalement été signée en février 2010. Sauf que des travaux de rénovation avaient déjà été réalisés entre 2005 et 2008 pour une subvention de 720.000 euros. Bis repetita entre 2014 et 2016 avec des travaux supplémentaires subventionnés à hauteur de 660.000 euros sans autorisation préalable et formelle du ministre de la Santé.
Le ministère de la Santé est encore mis à l’index pour ne pas avoir contrôlé le respect de la loi sur les marchés publics par les établissements hospitaliers sous convention. Il peine également à se tenir informé des projets de chacun puisque le commissaire de gouvernement indique que «certains établissements hospitaliers refusent que le commissaire participe aux réunions de leur conseil d’administration».
Quant au suivi des projets de construction ou de modernisation, la Cour des comptes déplore qu’un expert externe ne soit pas systématiquement impliqué. Elle pointe encore le fait que le ministère de la Santé n’exige pas de rapport trimestriel sur l’avancement des projets. Les tableaux de suivi établis par le ministère pour chaque établissement hospitalier présentent aussi des «incohérences».
La Cour recommande que le ministère de la Santé mette en place son propre outil de calcul du budget adapté des projets de construction et/ou de modernisation et communique régulièrement le budget restant aux établissements hospitaliers.
Enfin, le ministère reste tributaire des calculs des établissements hospitaliers eux-mêmes concernant le budget de chaque projet, avec des variations selon l’indice des prix à la construction retenu (avant ou après les travaux). «Afin de permettre un suivi régulier des projets, la Cour recommande que le ministère de la Santé mette en place son propre outil de calcul du budget adapté des projets de construction et/ou de modernisation et communique régulièrement le budget restant aux établissements hospitaliers.»
La Cour des comptes note ensuite une série d’anomalies dans le processus de remboursement des frais engagés, avec par exemple le remboursement d’éléments non subventionnables, comme une zone de parking provisoire ou un espace qui a changé d’usage dans la construction finale par rapport au projet initial. Le ministère de la Santé a aussi failli à déterminer des critères d’éligibilité des dépenses. Il a ainsi subventionné du matériel de bureau, des articles publicitaires, du linge, des vêtements de sport, des fontaines décoratives et même les frais de fêtes du bouquet ou d’inauguration.
Le ministère de la Santé se défend
Dans sa prise de position publiée par la Cour des comptes, le ministère de la Santé reconnaît le bien-fondé des recommandations des auditeurs sur certains points. Il évoque ainsi un prochain projet de loi de financement pour la construction d’un nouveau bâtiment pour le Centre hospitalier neuro-psychiatrique d’Ettelbruck.
Concernant la Chambre des députés, le ministère souligne que les projets les plus imposants ont fait l’objet d’amendements à la loi de financement de 1999, à savoir pour la modernisation de la Kannerklinik et de la maternité du CHL, celle de la clinique d’Eich, la construction de la Clinique Bohler, l’extension du Centre François Baclesse ou encore la construction de l’Hôpital Kirchberg et du nouvel hôpital à Ettelbruck. Il s’engage cependant à suivre la recommandation de la Cour des comptes d’intégrer un amendement voté à la Chambre à chaque fois qu’un projet enregistre une augmentation de coûts de plus de 5%.
Le ministère accueille les autres critiques tout en minimisant leur gravité ou en précisant les démarches déjà entreprises pour y remédier. Ainsi, le réviseur aux comptes n’est pas réputé indispensable dans la mesure où les comptes des hôpitaux passent entre les mains d’auditeurs chaque année. Idem pour le respect de la loi sur les marchés publics, auquel veillent les avocats et experts-comptables accompagnant les hôpitaux au quotidien. Quant au subventionnement de travaux non autorisés au préalable, «la Cour confirme le fait que l’enveloppe légale n’a pas été dépassée», souligne la Villa Louvigny.
Le ministère met enfin en exergue les changements opérés au sein de ses services, comme l’engagement d’une collaboratrice à temps plein à la Division des affaires hospitalières et extrahospitalières en charge du contrôle des décomptes hospitaliers, permettant des contrôles occasionnels, ou bien l’audit en cours sur la collaboration entre la Division de la médecine curative et de la qualité en santé et la Division des affaires. Une cellule de construction hospitalière a été mise en place au début de l’année 2019. Il justifie pour finir les diverses dépenses épinglées comme non éligibles, dont certaines étaient subventionnées par d’autres ministères.