POLITIQUE & INSTITUTIONS — Institutions

budget 2021

Un horizon embué par le Covid pour les finances publiques



Ancien haut fonctionnaire, Romain Bausch a longtemps arpenté les couloirs du ministère des Finances. Il préside le Conseil national des finances publiques, composé d’experts publics et privés. (Photo: Olivier Minaire/archives Maison Moderne)

Ancien haut fonctionnaire, Romain Bausch a longtemps arpenté les couloirs du ministère des Finances. Il préside le Conseil national des finances publiques, composé d’experts publics et privés. (Photo: Olivier Minaire/archives Maison Moderne)

Le Conseil national des finances publiques a livré une évaluation très prudente du projet de budget 2021 alors que la deuxième vague de Covid-19 ajoute de l’incertitude aux prévisions déjà hésitantes pour les mois à venir.

«À période incertaine, chiffres incertains», avait prévenu le ministre des Finances Pierre Gramegna  (DP) en préambule de sa présentation du projet de budget 2021 à la Chambre des députés en octobre dernier. De la même façon, Romain Bausch , président du Conseil national des finances publiques, souligne que «vu le contexte extraordinaire, nous sommes conscients que les perspectives macroéconomiques et budgétaires vont évoluer» et que «nous n’avons pas non plus de boule de cristal».

La Commission européenne ayant décidé, en septembre dernier, de laisser aux États membres la possibilité de déclencher la clause pour circonstances exceptionnelles en 2021, le CNFP prend acte de l’intention du gouvernement d’en profiter. «Le gouvernement n’aura donc pas besoin de respecter l’objectif de moyen terme en 2020 ni 2021», résume M. Bausch. «Ce qui est plus intéressant pour 2022 à 2024, c’est qu’en l’état actuel des choses, nous devrons soit de nouveau respecter l’OMT, soit définir une trajectoire d’ajustement afin de prouver que la viabilité budgétaire à moyen terme n’est pas remise en cause.» La Commission européenne n’a pas encore proposé de calendrier, mais devrait le faire «au plus tard au printemps prochain».

La législation luxembourgeoise prévoit toutefois que la trajectoire d’ajustement doit être indiquée dans la loi de programmation financière pluriannuelle. Mais le gouvernement en a tiré une interprétation singulière, selon le CNFP. «Le gouvernement indique dans l’article 3 qu’en attendant les clarifications de la part de la Commission européenne sur l’application des règles budgétaires habituelles et tant que les conditions sont réunies pour invoquer la clause pour circonstances exceptionnelles, la trajectoire d’ajustement présentée au présent article reflète uniquement les tendances pluriannuelles découlant des plus récentes prévisions budgétaires». En clair: «la trajectoire d’ajustement ne serait donc pas volontariste», traduit le CNFP, surpris par cette attitude.

Si la clause pour circonstances exceptionnelles n’est pas prolongée, le gouvernement devra proposer une trajectoire d’ajustement dans son programme de stabilité et de croissance en avril prochain.
Romain Bausch

Romain Bausch,  président,  CNFP

«Si la clause pour circonstances exceptionnelles n’est pas prolongée, le gouvernement devra proposer une trajectoire d’ajustement dans son programme de stabilité et de croissance en avril prochain», insiste M. Bausch.

Les calculs du CNFP concernant le solde structurel des administrations publiques par rapport à l’OMT l’amènent à un scénario moins optimiste que celui de la Commission européenne, mais plus pessimiste que le projet de loi de programmation financière pluriannuelle dessinée par le ministère des Finances. Le CNFP estime en effet que ce solde pourrait revenir quasiment à zéro dès 2022 tandis que le ministère envisage un solde compris entre -2% et -1% du PIB de 2022 à 2024. La Commission, elle, anticipe un retour à un solde structurel de 1% du PIB dès 2021.

Concernant les prévisions macroéconomiques, le CNFP commence par noter au passage un «bon progrès» du ministère des Finances qui présente «pour la première fois, une série cohérente de données macroéconomiques sur la totalité de la période jusqu’en 2024». Toutefois, ces prévisions émises par le Statec datant de l’été, elles sont qualifiées d’«optimistes» par le CNFP. «En comparant avec les chiffres des institutions internationales, on se rend compte que celles-ci sont un peu moins pessimistes pour 2020, mais moins optimistes pour 2021.»

Le scénario qualifié de central risque de s’avérer être une perspective trop optimiste.
Romain Bausch

Romain Bausch,  président,  CNFP

Et pour cause. «Étant donné la dégradation de la situation sanitaire qui s’est produite depuis la finalisation des prévisions et la mise en œuvre d’un nouveau train de mesures restrictives de lutte contre la pandémie de Covid-19 votées en date du 29 octobre 2020 suite à la forte recrudescence des nouvelles infections, ce scénario qualifié de central risque de s’avérer être une perspective trop optimiste », estime le CNFP, alors que les caisses de l’État souffrent déjà du premier confinement . «Aussi, une analyse du scénario défavorable, établi par le Statec, en comparaison avec le scénario central offre-t-elle une perspective plausible des facteurs macroéconomiques au vu de la résurgence de la pandémie et des nouvelles mesures restrictives mises en place au Luxembourg.»

Ce scénario défavorable prévoit une récession qui se poursuit en 2021 (-0,4% de croissance du PIB réel après -6% en 2020) contre une croissance de 7% selon le scénario central. Le PIB croîtrait de seulement 3,1 et 3,2% en 2022 et 2023 au lieu des 4,1 et 3,5% prévus par le scénario central. L’emploi total afficherait également une croissance nettement moins dynamique: -0,2% en 2021 contre +1,9%; 6% en 2022 contre +2,5%; et 1,4% en 2023 contre +2,3%. «La grande différence entre les deux scenarii est que le premier envisage une croissance en V tandis que le second entrevoit une croissance en U », interprète M. Bausch, évoquant aussi les conséquences négatives d’un tel scénario: confiance des ménages et des investisseurs fragile, faillites, PME davantage en difficulté, chômage plus élevé… «Cela représente un impact plus long sur la vie économique et sociale.»

Au final, le CNFP se positionne entre les deux scenarii, espérant que les projections du Statec attendues la semaine prochaine permettront de se faire une idée plus précise de ce qui attend l’économie luxembourgeoise.

Le projet de budget ne donne malheureusement pas d’image générale [des mesures d’aides décidées en 2020 et de leur décaissement].
Romain Bausch

Romain Bausch,  président,  CNFP

Les perspectives incertaines côté croissance se répercuteront forcément sur la santé budgétaire du pays. Le solde des administrations publiques (État, communes et sécurité sociale) devrait plonger à 4,4 milliards d’euros en 2020 soit -7,4% du PIB pour remonter à -1,7 milliard en 2021 (-2,7% du PIB) et -655 millions en 2024 (-0,9% du PIB).

Le CNFP souligne surtout le «niveau élevé des investissements sur toute la période, à environ 6% du PIB, soit plus qu’avant la crise sanitaire». Interrogé par Paperjam sur la comptabilisation de ces investissements alors que plusieurs ministres européens voudraient qu’ils soient extraits des calculs du solde structurel, M. Bausch se prononce «personnellement» en sa faveur. «Le rôle de la viabilité à moyen terme des finances publiques est de regarder comment préparer l’avenir de manière juste entre les générations. À condition qu’il s’agisse d’investissements vraiment durables : protection de l’environnement, digitalisation, transports, équipements collectifs…» Une position partagée par ses collègues du CNFP assistant à la visioconférence de presse, Simone Delcourt et Jean Olinger , ce dernier avertissant qu’il ne s’agit pas de «considérer des dépenses courantes comme des investissements».

Le CNFP souligne par ailleurs le manque de visibilité des mesures des différents paquets d’aides présentés par le gouvernement. «Le projet de budget ne donne malheureusement pas d’image générale», déplore M. Bausch. Le CNFP a donc entrepris de «reconstituer» ces mesures et leur impact budgétaire. Pour aboutir à la conclusion que sur les 10 milliards d’euros d’aides annoncées au printemps , 4,6 milliards seulement se reflétaient par des aides directes décaissables . Le ministère des Finances faisait état, en octobre, de 2,2 milliards d’euros déboursés. Or, le CNFP n’en a identifié que 1,2 milliard d’euros. «Le gouvernement était conscient qu’il présentait au printemps des chiffres maximalistes», ajoute M. Bausch.

Le CNFP comme le ministère des Finances attendent désormais l’actualisation des prévisions macroéconomiques du Statec alors que la crise sanitaire s’offre une deuxième vague vigoureuse – même si le pays échappe pour l’instant au reconfinement partiel de ses voisins.