Payer pour se faire surveiller, personne n’aime ça. Surtout quand la facture tend à s’alourdir. C’est peu dire, dans ce contexte, que l’accord de coalition soulève les espoirs du secteur financier. «Le gouvernement réalisera une étude concernant une révision de la gouvernance et de la structure de financement de la Commission de surveillance du secteur financier (CSSF) et du Commissariat aux assurances (CAA) en vue de la recherche d’un modèle de financement conciliant les besoins des deux autorités, le maintien de leur indépendance et un niveau de taxes raisonnable», peut-on y lire.
Au ministère des Finances, on ne s’avance guère à ce stade. «Une surveillance financière de qualité fait partie intégrante des atouts de la place financière», insistent les services de (CSV). «Les défis de la surveillance du secteur financier par la CSSF et le CAA ne cessent d’augmenter. Il est dès lors utile d’analyser régulièrement si une modernisation de la structure de gouvernance et des modalités de financement des autorités de surveillance pourrait s’avérer bénéfique.» Le débat est (re) lancé.
Rappelons que la CSSF ne dépend pas du budget de l’État, mais qu’elle s’autofinance en prélevant des «taxes» – comprenez: la contrepartie de ses frais de fonctionnement – auprès des acteurs surveillés. Ces cotisations (137 millions d’euros en 2022) représentent la principale source de financement de la CSSF. S’y ajoutent les amendes (6 millions d’euros en 2022).
Les taxes sont adaptées sur une base pluriannuelle. , touchant principalement les établissements de crédit. Les frais de fonctionnement, en particulier de personnel (plus de 80% des charges), suivent une trajectoire ascendante. Les effectifs de la CSSF frôlent aujourd’hui le millier de personnes. Des coûts qui se répercutent sur les cotisations des banques.
L’effectif de la CSSF grimpe
Les effectifs de la CSSF frôlent aujourd’hui le millier de personnes. (Source: CSSF)
«Le calcul des cotisations répond à des critères précis», justifie la secrétaire générale de la CSSF, Danièle Berna-Ost. «En fonction notamment du volume, de la complexité et du risque de l’activité, nous allouons plus ou moins de ressources à la surveillance. C’est cette charge de travail qui détermine le montant de la taxe. Nous appliquons autant que possible le principe de proportionnalité.»
Le financement du surveillant par les surveillés est loin d’être propre au Luxembourg. «La majorité des régulateurs européens s’autofinancent en percevant des taxes auprès des personnes et entités surveillées», observe Danièle Berna-Ost. «Cette question fait d’ailleurs régulièrement l’objet de discussions dans les organismes internationaux. Pour le Fonds monétaire international (FMI) et d’autres institutions, une bonne surveillance requiert une autonomie financière, donc de ne pas dépendre d’un ministère pour exercer son travail.»
La secrétaire générale de la CSSF le reconnaît toutefois: du travail, il y en a beaucoup, et l’indépendance financière est un sujet récurrent. «Avant, on ne faisait que de la surveillance. Maintenant, nous avons beaucoup de missions qui s’ajoutent à ce cadre, comme la lutte contre le blanchiment d’argent, la finance durable ou l’éducation financière.»
Les banques attendent un coup de pouce du gouvernement.
De son côté, l’Association des banques et banquiers Luxembourg (ABBL) tient à replacer le débat dans son contexte. Avec, d’un côté, des banques qui «contribuent de manière importante» aux finances publiques. Et de l’autre, des coûts réglementaires qui pèsent de plus en plus lourd. En 2020, 548 millions d’euros ont été budgétisés par le secteur bancaire pour être en conformité avec toutes les réglementations existantes, selon une étude publiée par l’ABBL et EY. Un chiffre en progression de 17% par rapport à 2017.
L’un dans l’autre, l’Association attend «un coup de pouce du gouvernement qui pourrait jouer sur différentes dimensions». La fiscalité en est une, les contributions à la CSSF en sont une autre. Président de l’ABBL, estime «qu’il est indispensable de suivre de près l’étude que le gouvernement a l’intention de lancer sur la révision de la gouvernance et de la structure de financement de la CSSF.» Des modèles de cofinancement par les autorités publiques existent en effet dans d’autres pays de l’UE.
Équilibre à trouver
Néanmoins, nuance Guy Hoffmann, il s’agit de trouver une bonne balance entre des taxes servant à couvrir les frais de fonctionnement de la CSSF en augmentation régulière, l’exigence de garder au Luxembourg une autorité de surveillance locale forte (face à des mouvements allant vers davantage de centralisation de la surveillance au niveau européen) et la nécessaire indépendance de la CSSF.
Dans ce contexte, souligne l’ABBL, les initiatives de l’autorité de surveillance en matière de digitalisation et de revue de ses processus représentent «un levier» qui devrait «lui permettre d’optimiser ses ressources et donc de contenir ses frais de fonctionnement». Une démarche que l’industrie salue, appelant la CSSF à la renforcer davantage encore.
Les assureurs aussi
L’autorité de surveillance des banques n’est pas la seule confrontée à ce débat. Le CAA est financé lui aussi par le secteur qu’il surveille. Administrateur délégué de l’Association des compagnies d’assurances et de réassurances (ACA), souhaite que la charge soit partagée entre la branche et l’État. Il critique également le fait que les amendes prononcées par les autorités alimentent directement le budget du surveillant: «Cela donne l’impression que celui qui prononce les amendes en profite. La logique voudrait plutôt qu’elles aillent dans les caisses de l’État.» Contacté par Paperjam, le CAA n’a pas donné suite.
Dans un petit pays, la question des incitations est centrale.
CSSF ou CAA, une contribution de l’État va-t-elle s’imposer? Professeure de finance à l’Université du Luxembourg, Diane Pierret salue l’ouverture d’un débat à ce sujet. «Le choix du mode de financement a un impact sur les incitations des parties prenantes», souligne-t-elle. «Dans un petit pays comme le Luxembourg, cette question des incitations est centrale. Si la branche finance complètement le régulateur, cela lui coûte comparativement plus cher que dans d’autres pays, mais d’un autre côté, cela peut aussi lui donner plus de pouvoir. On peut imaginer que la CSSF y réfléchira à deux fois avant de fermer une banque qui contribue de manière importante à son financement.»
La question d’un conflit d’intérêts est donc posée. Un scénario «tout de même peu probable», admet Diane Pierret, étant donné l’implication de la Banque centrale européenne dans la supervision des banques.