8 octobre 2021. L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) annonce que 136 pays ont adhéré à la «Déclaration sur une solution reposant sur deux piliers pour résoudre les défis fiscaux soulevés par la numérisation de l’économie». Pour faire plus simple, cet accord comporte deux volets. Il instaure, tout d’abord, une plus grande équité en matière de droits d’imposition des sociétés multinationales en taxant une partie de leurs bénéfices, non plus dans leur pays d’origine, mais dans les pays où elles exercent et réalisent ces bénéfices. Cette disposition concernera les multinationales dont le chiffre d’affaires dépasse, à l’échelle mondiale, 20 ­milliards d’euros et dont la rentabilité est supérieure à 10%. 

L’accord prévoit, ensuite, l’application d’un taux minimal d’imposition des multinationales de 15%. Avec, là encore, des exceptions, considérant que ce taux s’appliquera aux entreprises réalisant un chiffre d’affaires de plus de 750 millions d’euros. Discuté depuis de nombreuses années sous l’égide de ­l’OCDE, un tel accord sur la taxation des ­multinationales est dû notamment au changement de ­position opéré par l’administration américaine avec l’élection de Joe Biden.

«Il s’agit assurément d’un projet très ambitieux, et l’on pourrait même dire qu’un accord mondial de cette envergure est peut-être sans précédent, témoigne Émilien Lebas, partner International Tax au sein de KPMG Luxembourg. À ce jour, 136 pays ont signé la plus récente déclaration de l’OCDE, acceptant que les sociétés soient imposées à un minimum de 15% – ce qui, faut-il le rappeler, est un taux supérieur à celui appliqué par certains des pays signataires à l’heure actuelle, l’Irlande par exemple. Et, bien qu’en l’état ce ne soit peut-être pas encore une solution parfaite, car de nombreuses questions sont encore non résolues et, espérons-le, seront abordées dans les mois à venir (lorsque le rapport final sera publié et que les discussions commenceront sur une mise en œuvre effective), il est indéniable que cela venait au départ d’un projet très ambitieux qui ne pouvait réussir qu’avec le soutien massif de tous les pays.»

La nouvelle attitude américaine

Mais revenons en arrière quelques instants. En faisant tomber les barrières du commerce et en intensifiant les échanges à partir des années 1980, la mondialisation a aussi eu pour effet de faciliter les transferts financiers entre États. Profitant de l’absence quasi totale d’uniformisation entre les régimes fiscaux nationaux, les entreprises et les individus ont pu transférer légalement leurs profits ou leur épargne vers les pays dont la fiscalité était plus avantageuse. Dans un contexte de désillusion par rapport à la mondialisation, ces dérives sont aujourd’hui perçues comme une injustice. 

L’optimisation fiscale est encore plus aisée pour les entreprises numériques, dont font partie les géants Google, Apple, Facebook et Amazon (Gafa), qui ont établi leurs sièges dans des pays à faible fiscalité et échappent ainsi à l’imposition de leurs bénéfices là où ils exercent la majorité de leurs activités, y compris aux États-Unis. Selon la Commission européenne, ces entreprises seraient soumises «à un taux d’imposition effectif moyen deux fois moins élevé que celui applicable à l’économie traditionnelle dans l’Union européenne». Sur cette base, d’importantes négociations visant à mettre un terme à ces dérives fiscales ont commencé au sein de l’Organisation de coopération et de développement économiques. 

L’attitude volontariste de la nouvelle administration américaine est ici décisive. Elle reflète le changement de mentalité auquel nous assistons aujourd’hui sur les questions du rôle de l’État et de la lutte contre les inégalités. Si les voix conservatrices et libertariennes rejettent par principe toute taxation des efforts individuels ou privés, celles de la gauche, notamment au sein du Parti démocrate, réclament une imposition plus équitable et adaptée à l’économie du XXIe siècle. 

Longtemps restées inaudibles, ces voix ont été portées par Elizabeth Warren et Bernie Sanders au cours de la campagne de 2020. La demande de justice fiscale a été renforcée par les scandales autour du rôle joué par les réseaux sociaux lors de la campagne présidentielle de 2016. Les bénéfices réalisés par les plateformes numériques pendant la crise du Covid-19 ont encore accru cette exigence. L’idée de mieux taxer les Gafa et les grandes entreprises a aujourd’hui le vent en poupe aux États-Unis pour des raisons éthiques, mais aussi, plus prosaïquement, pour financer les plans de relance post-Covid et le plan de réparation et de verdissement des infrastructures engagés par Joe Biden. 

Des règles devenues obsolètes

Les entreprises privées, y compris lorsqu’elles soutiennent le Parti démocrate, comme la quasi-totalité des Gafa, ont bien entendu déployé un lobbying intense contre toute hausse de leur imposition. Ainsi, le think tank Information Technology and Innovation Foundation (ITIF), financé par les acteurs du numérique, a dénoncé les entraves à l’innovation que créeraient une taxe Gafa et un acharnement injustifié contre les entreprises américaines, fleurons de la puissance technologique de demain. Selon lui, les efforts de taxation des Gafa correspondraient à une volonté européenne, en l’absence de géants numériques propres, d’affaiblir les géants américains…

Mais le monde change. Les anciennes règles qui régissent encore à l’heure actuelle la fiscalité internationale des entreprises remontent au début du 20e siècle. Avec la mondialisation et le numérique, ces règles apparaissent dépassées: la mondialisation permet aux entreprises de jouer sur des prix de transfert pour localiser leurs bénéfices là où ils sont moins imposés. La mobilité des capitaux permet également de contourner les règles fiscales et les réglementations, ce qui conduit les États à pratiquer une course au «moins-disant» fiscal. Par ailleurs, le numérique rend facultative l’existence d’un établissement dans un pays pour y commercialiser des activités totalement dématérialisées. Dans ce contexte, l’Organisation de coopération et de développement économiques et le G20 ont pris l’initiative de négocier pour lutter contre l’érosion de la base d’imposition et les transferts de bénéfices, au sein du cadre inclusif Beps (Base Erosion and Profit Shifting).

Un match loin d’être gagné d’avance

Dès 2013, l’Organisation a redoublé d’efforts pour relever ces défis et ainsi répondre aux préoccupations grandissantes des citoyens et des responsables publics face aux pratiques d’évasion fiscale des grandes multinationales. Sous l’acronyme de Beps qui, en français, signifie «érosion de la base d’imposition et transfert de bénéfices», l’Organisation présente alors ses premières recommandations dans le cadre du Projet OCDE/G20 pour une approche internationale coordonnée de la lutte contre l’évasion fiscale de la part des entreprises multinationales. 

«Dès le départ, le but de ce projet global est de deux ordres. Selon l’OCDE, il s’agit, d’une part, de combler les lacunes persistantes dans les règles fiscales actuelles qui, malgré les développements considérables des dernières années, pourraient encore permettre aux multinationales de transférer des bénéfices entre les pays afin de réduire leur charge fiscale globale. D’autre part, l’objectif est de mieux prendre en compte la numérisation de l’économie mondiale en matière d’imposition des bénéfices», explique Émilien Lebas.

La mise en œuvre des 15 actions constitutives du paquet Beps, adopté en 2015, a constitué un premier pas dans la bonne direction, mais des lacunes persistaient. Les règles permettaient toujours aux grandes multinationales de réaliser d’importants bénéfices dans une juridiction sans y payer d’impôt sur les sociétés. Avec l’essor de nouveaux modèles d’affaires qui reposent fortement sur les actifs incorporels, ces sociétés pouvaient transférer facilement des bénéfices vers des juridictions à faible fiscalité. La mondialisation n’a fait qu’attiser une concurrence fiscale malsaine.

Il faudra donc attendre 2019 pour que les discussions avancent véritablement dans la direction voulue… «Les travaux de l’OCDE sur le projet Beps 2.0 ont débuté voici deux ans, ajoute Émilien Lebas. Toutefois, la première étape décisive a été franchie à l’automne 2020 lorsque le cadre inclusif OCDE/G20 sur le projet Beps, qui rassemble actuellement 141 pays et juridictions, a reconnu au cours de sa réunion des 8 et 9 octobre 2020 que l’approche à deux piliers élaborée depuis 2019 constituait un socle solide pour un futur accord. À cette occasion, les participants aux négociations ont par ailleurs approuvé pour consultation publique deux nouveaux blueprints pour les piliers 1 et 2 du projet.»

Ainsi, après plusieurs mois de travail, 130 pays et juridictions représentant plus de 90% du PIB mondial ont adhéré à la déclaration du 1er juillet 2021 qui instaure un nouveau cadre pour la réforme de la fiscalité internationale. D’autres pays ont signé la déclaration depuis. Les éléments restants du cadre de la réforme, y compris le plan de mise en œuvre, étaient initialement espérés pour le mois d’octobre. Ils sont désormais attendus pour la fin du mois de novembre.

Deux piliers, une même ambition

Pour aller plus avant dans l’analyse, Beps 2.0 est divisé en deux piliers, avec des objectifs différents. «Le pilier 1 vise à modifier les règles actuelles en matière de prix de transfert afin d’attribuer les bénéfices des très grandes entreprises multinationales aux juridictions de marché – là où résident les clients –, permettant à ces juridictions d’imposer lesdits bénéfices. La convention multilatérale qui sera utilisée pour la mise en œuvre du pilier 1 sera élaborée et ouverte à la signature en 2022, avec une prise d’effet attendue en 2023», poursuit Émilien Lebas. 

Le pilier 2, quant à lui, est celui que l’on appelle communément l’«impôt minimum global». «Son objectif est de s’assurer que toutes les entreprises sont imposées à un taux minimum de 15%. Cet objectif devrait être atteint par le biais d’un ensemble de règles complexes interagissant les unes avec les autres, permettant soit une imposition supplémentaire pour les pays d’origine sur certains paiements, soit l’inclusion des bénéfices d’entités considérées comme n’étant pas taxées à un niveau approprié dans le résultat imposable d’une autre société du groupe située dans une autre juridiction. Le pilier 2 devrait être adopté formellement en 2022, pour une entrée en vigueur effective en 2023, à l’exception de la règle relative aux paiements insuffisamment imposés qui devrait, elle, ne prendre effet qu’en 2024.»

De belles plus-values annoncées

Dans l’ensemble, la taxe de 15% sur ces entreprises va générer, à l’échelle mondiale, une plus-value fiscale de plus de 200 milliards d’euros. Une manne qui va profiter aux pays développés qui abritent le plus grand nombre de multinationales, soit 66%, contre 33% pour les pays en voie de développement. 38% de ces multinationales sont basées en Asie (Chine, mais aussi Japon, Corée du Sud et Hong Kong), 28% aux États-Unis et 15% dans l’Union européenne. Les pays développés devraient engranger 191,3 milliards d’euros de recettes supplémentaires contre 14,2 milliards seulement pour les pays en voie de développement.

«Mesurer l’impact potentiel de cette réforme d’ampleur est un exercice difficile, précise le partner International Tax de KPMG. Le premier commentaire que l’on peut faire est que le Luxembourg ayant un taux d’imposition sur le revenu élevé – près de 25% –, ce qui le place bien au-dessus du minimum mondial, il ne devrait pas être le pays le plus impacté par Beps 2.0, du moins dans un premier temps. Ceci étant rappelé, les estimations disponibles tablent sur un impact globalement positif en termes de recettes fiscales tant au niveau européen que pour le Luxembourg. Ainsi, selon les estimations de l’Observatoire européen de la fiscalité, l’impôt minimum global de 15% pourrait générer 83,3 milliards d’euros de revenus supplémentaires pour l’Union européenne, dont environ 5,8 milliards d’euros pour le Luxembourg.» 

Grand vainqueur, les États-Unis récupèrent, grâce à ces nouvelles dispositions, 57 milliards d’euros de recettes fiscales. Ils sont suivis dans ce palmarès par le Canada (24,4 milliards), la Belgique (21,2 milliards), l’Allemagne (13,3 milliards), l’Irlande (12,4 milliards), le Royaume-Uni (11 milliards). Le Grand-Duché occupe une honorable septième place. «Cet impact favorable pour les recettes de l’État luxembourgeois, s’il se confirme, serait toutefois un impact positif à court terme, prévient Émilien Lebas. À plus long terme, en effet, il ne peut être exclu que certaines multinationales décident de se réorganiser au détriment d’économies ouvertes et tournées vers l’international telles que celle du Luxembourg. À terme, cela pourrait signifier une perte d’activité pour la Place luxembourgeoise et donc de recettes pour l’État. Ceci devra être suivi de près à l’avenir et le Luxembourg devra certainement, comme il l’a toujours fait, continuer à innover et à se réinventer pour demeurer compétitif. 

Des forces et des faiblesses

«La force principale du projet Beps 2.0 réside probablement dans le consensus qu’il représente entre un si grand nombre de pays, souligne Émilien Lebas. Tous se sont mis d’accord sur le principe d’atteindre un niveau global d’imposition minimum pour les multinationales. De telles mesures ne pourraient réussir sans ce consensus international, étant donné le fait que si les pays étaient en désaccord, on aurait probablement abouti à des mesures unilatérales (comme nous l’avons vu avec les taxes numériques), une double imposition et des litiges fiscaux.»

Dans le courant de l’année 2022, les pays devraient signer une convention multilatérale en vue de la mise en œuvre effective de Beps 2.0 en 2023. Cette convention multilatérale est déjà en cours d’élaboration et servira d’instrument à la mise en œuvre du nouveau droit d’imposition convenu au titre du pilier 1. Elle sera également garante du maintien du statu quo et de la suppression des dispositions en lien avec toutes les taxes sur les services numériques et autres mesures unilatérales existantes, ce qui contribuera aussi à améliorer la sécurité juridique en matière fiscale et à apaiser les tensions commerciales. 

L’OCDE élaborera ensuite des règles types pour la transposition du deuxième pilier dans la législation nationale des pays courant 2022, en vue d’une prise d’effet en 2023. «Cependant, il reste encore un travail important à faire, ajoute Émilien Lebas. À l’heure actuelle, avant la publication du rapport final, de nombreuses questions restent sans réponse concernant la conception des règles et la difficulté de s’y conformer. Il faudra par exemple s’entendre sur la façon dont les pertes fiscales de chaque pays seront prises en compte et sur la manière dont ces règles interagiront avec les régimes fiscaux locaux qui sont conformes aux règles fiscales internationales, par exemple les régimes de propriété intellectuelle. En outre, le Luxembourg et les autres États membres de l’Union européenne devront s’assurer que le droit de l’Union européenne et les futures directives peuvent coexister avec ces nouvelles règles afin d’éviter de désavantager les entreprises de l’Union européenne. On pense ici notamment aux règles relatives aux sociétés étrangères contrôlées. Cela suppose enfin que le consensus international qui s’est dégagé au moment de la conception de ces règles ambitieuses perdure et se concrétise lorsqu’il s’agira de les mettre en œuvre.»

De l’aveu même de l’OCDE, cet accord reste toutefois insuffisant pour mettre fin à la concurrence fiscale entre les États. Tout d’abord, bien que les 136 pays ayant adhéré à la Déclaration représentent près de 90% du PIB mondial, l’accord laisse de côté de nombreux territoires considérés à l’heure actuelle comme des paradis fiscaux. L’accord ne concerne, en outre, qu’une fraction des multinationales. Au cours de l’été, Janet Yellen, secrétaire du Trésor américain, avait ainsi reconnu qu’une entreprise comme Amazon ne serait pas concernée par ces mesures, puisque sa rentabilité est inférieure au seuil de 10%. Pour certains économistes, enfin, le taux retenu de 15% apparaît comme faible. Ainsi, tout en reconnaissant que l’accord mondial sur la taxation des multinationales constitue «un grand pas en avant», Joseph Stiglitz regrette qu’il ne soit pas plus ambitieux. Il plaidait, en effet, pour un taux minimum de 25%, plus susceptible de limiter la concurrence fiscale entre les États.

Cet article a été rédigé pour le supplément , paru le 16 décembre avec .

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